Consejeros

1 A redução da dívida das CCAA

A redução da dívida autonómica foi apresentada com a pretensão de que as CCAA possam voltar a financiar-se nos mercados, onde atualmente não conseguem financiamento, ou é-lhes oferecido a altos tipos de juro, devido a um nível de endividamento muito superior às suas receitas correntes. Foram anunciadas as quantias de dívida de cada CCAA que passaria para o Estado, mas curiosamente, a redução será concedida apenas às CCAA que o solicitem. Em todo o caso, as quantias anunciadas não permitem sanear suficientemente as contas das CCAA, pelo que, se o objetivo fosse realmente o anunciado, a política seria considerada ineficaz desde o seu início, e, portanto, mal concebida no uso do instrumento. Embora também possa acontecer que o objetivo perseguido seja diferente do declarado. Adicionalmente, a proposta foi anunciada de modo confuso: alguns membros do governo aconselhavam as CCAA a aceitar a oferta, com o argumento de que a redução de juros resultante lhes dará margem para agir na saúde, educação, etc... Mas a AIReF alertou que tal coisa não é possível, uma vez que as CCAA devem respeitar o teto de gasto que têm atribuído. A confusão no anúncio de uma política não é boa; é contrária à transparência e gera desconfiança nos sujeitos passivos da mesma, o que pode condicionar as suas respostas. E são estas reações ao anúncio de uma política que determinam a sua eficácia que, sem credibilidade, será mais fraca do que o previsto. Quanto ao desenho da redução, se realmente se transferisse para o estado a dívida de cada CCAA até deixá-las em níveis de endividamento razoáveis para os mercados, estaria-se a tratar as CCAA de modo muito heterogêneo, sem um critério claro, e introduzindo um evidente componente de risco moral para o futuro, ao incentivar a indisciplina fiscal. Em alguma ocasião, justificou-se a redução da dívida como compensação pela infrafinanciamento produzido desde a crise financeira, em um contexto em que algumas CCAA assumiram maiores competências. Mas, então, o critério de distribuição do orçamento atribuído à política de perdão de dívida deveria ser a magnitude de infrafinanciamento estimada, convenientemente acumulada ao longo dos anos, o que teria definido um objetivo com precisão e rigor. Por outro lado, as quantias atribuídas a cada CCAA são o resultado de um processo em três fases de difícil justificação com critérios econômicos.

Não sabemos ainda qual será o resultado desta proposta, que tem estado rodeada de confusão e mudanças de parecer, conta com um objetivo anunciado que não se corresponde com as atuações anunciadas, e cujos critérios de distribuição são complexos, de difícil justificação e de escassa coerência entre si. O que é ainda mais importante, não introduz nenhum incentivo para que o problema não se repita, e não pretende ser senão um remendo, sem enquadrá-lo na reforma do sistema de financiamento autonómico, pendente de reforma há anos 

2 Desenho e implementação do Rendimento Mínimo Vital

O desenvolvimento do Rendimento Mínimo Vital (RMV) foi logo condicionado pelas dificuldades em fazer chegar a informação a quem poderia ser beneficiário da ajuda. Não se reconheceu uma notável restrição técnica: a administração central não podia identificar essas pessoas, porque a maior parte delas não pode ser localizada a partir de um determinado registo administrativo. Em particular, logicamente, não realizam declaração de IRS. Entre os possíveis beneficiários que conheceram inicialmente o programa de ajudas, muitos não souberam reconhecer se realmente eram suscetíveis de se acolher ao mesmo; outros tiveram sérias dificuldades para confeccionar o pedido. Muitos dos que já recebiam ajudas de outros programas, não solicitaram o RMV por medo de perder as ajudas que já recebiam. Em parte, pela falta de clareza na descrição do programa, e também pela falta de coordenação entre os programas de rendimento mínimo de subsistência das CCAA e o RMV nacional, dados os receios em compartilhar informação. A dia de hoje, não é possível conhecer com clareza todas as ajudas das distintas administrações que recebe uma pessoa. Outra importante dificuldade técnica surgiu do desenho do programa, ao depender a perceção do RMV das condições de rendimento do ano anterior. Isso significa que quem atualmente pudesse ser beneficiário, mas tivesse percebido rendimentos laborais no ano anterior, não recebia a ajuda. Em sentido contrário, houve quem tenha percebido o RMV porque no ano anterior satisfazia as condições, sem o fazer atualmente. Isso deu origem a reclamações de devolução da prestação por parte da Segurança Social, que a AIReF estima em 3.000 euros de mediana. Recentemente, o Comité Europeu de Direitos Sociais (CEDS), organismo do Conselho da Europa que vela pelo cumprimento da Carta Social Europeia, admitiu a trâmite uma reclamação da associação ATD Quarto Mundo sobre este e outros aspectos do desenho do RMV. A falta de coerência na avaliação e no desenho das ajudas sociais em Espanha, refletiu-se no fato de que a Segurança Social agregasse os beneficiários do Rendimento Mínimo Vital (RMV) e do Complemento de Ajuda para a Infância (CAPI), apesar de serem prestações distintas com limiares de rendimento muito diferentes – o do CAPI é três vezes maior–. Esta agregação confunde os dados sobre a eficácia do programa e dificulta a sua avaliação, ao misturar ajudas com objetivos semelhantes, mas com critérios e taxas de implantação muito desiguais. Na última avaliação da AIReF (12/2024) menciona-se que dos 940 mil lares que poderiam ter recebido o RMV em 2024, apenas 390 mil o recebiam em dezembro desse ano (41%). 55% dos lares elegíveis não solicitam o RMV, e a 44% dos que o recebem, são solicitadas devoluções de importes por baixa ou ajustes de salários. 60% dos lares recebem o RMV durante mais de 3 anos. O fato é que o RMV não serviu para atenuar a pobreza infantil, que até aumentou (27,4% em 2020, 28,9% atualmente). Para lograr isso faz falta muito mais dinheiro e talvez também atuações complementares, possivelmente na forma de uma prestação universal por infância. Em 2020, quando foi aprovada a ajuda, a taxa de risco de pobreza infantil (baseada na renda do ano anterior) ascendia a 27,4%, agora chega a 28,9%, segundo o Eurostat, e alcança 34,5% se se considerar o indicador AROPE de risco de pobreza ou exclusão social (inclui risco de pobreza, carência material e social severa, e baixa intensidade no emprego do lar); 13,5% dos menores encontram-se em situação de pobreza severa. Nesse tempo, houve uma pandemia e uma espiral inflacionista, mas também um crescimento econômico sustentado durante mais de três anos e um discurso político que prometia não deixar ninguém para trás. O Alto Comissário para a Luta contra a Pobreza Infantil, criado em 2018 (RD419/2018) foi suprimido em novembro de 2023, e as suas funções foram assumidas pelo Ministério da Juventude e Infância. Adicionalmente, o governo deveria ajustar a legislação para cumprir com a Carta Social Europeia Revisada, documento que Espanha ratificou voluntariamente em 2021, embora exista todo um debate jurídico sobre até que ponto as resoluções do CEDS são ou não vinculativas, como sucede com o caso do despedimento restaurativo e o Tribunal Supremo. “Investing in the future: The role of child cash support in mitigating child poverty”, Science for Policy Brief, Comissão Europeia, 3/2024, contém uma análise detalhada dos programas postos em prática para reduzir a pobreza infantil na Europa, sendo bastante crítico com o caso espanhol. Em definitiva, o programa do RMV tem padecido de ignorar algumas restrições, um mau desenho técnico do instrumento junto com uma insuficiência na sua intensidade, e de falta de coordenação com as ajudas de rendimento das CCAA, assim como com outras ajudas da administração central.

3 Como deveria ser o desenho de uma política pública?

Acumulamos já uma dilatada experiência de implantação de políticas públicas em democracia ao longo das décadas. Umas com resultado positivo e outras não tanto. Deveria ser informação suficiente para especificar algumas chaves acerca de como desenhar uma política pública eficaz na realização dos seus objetivos, e eficiente no uso dos recursos públicos. Nesta direção tentarei no que segue apresentar uma proposta

“O Plano Estatal de Habitação 2026-30 reativa as ajudas para o acesso de jovens (30.000€) a habitações de aluguel protegido com opção de compra. Mas mal se planeiam habitações desse tipo (65 em 2024)”

As características que considero precisas para um desenho correto de uma política pública podem estruturar-se em três fases: Análise, Execução e Controle. Duas razões motivam esta apresentação: em primeiro lugar, dispor de uma lista exaustiva das etapas que devem ser cumpridas para tentar que uma política alcance os seus resultados com uma gestão eficiente dos recursos públicos, entendendo que omitir qualquer uma delas gerará alguma deficiência nos resultados, como irei apontando com alguns exemplos; em segundo lugar, apreciar que os aspectos que devem ser cobertos para tal desenho, devem responder a uma cronologia determinada. A fase de Análise começa com: 

1. A escolha de objetivo e instrumentos: Os objetivos das políticas públicas podem ser diversos: reduzir o abandono escolar, fomentar a empregabilidade dos jovens, estimular o crescimento e a criação de empresas, aumentar a coesão social, estimular a transição ecológica, etc., mas devem ser definidos com precisão. Para cada um deles, é possível que tenhamos distintos instrumentos, como o RMV, quando o objetivo é a luta contra a pobreza, especialmente a pobreza infantil. 
2. Reconhecer as restrições a que nos enfrentamos, tanto de caráter técnico, como orçamental. Se sobrestimarmos os meios de que dispomos, podemos tomar uma decisão cuja implementação resulte ineficaz. Por exemplo, se pretendemos incorporar um coletivo de imigrantes com determinado nível de formação, convém agilizar os processos de convalidação de qualificações. É o que sucederia, assim, se se introduzisse um sistema de incentivos financeiros a promotores privados para um ambicioso plano de construção de habitação social, mas sobrestimássemos a capacidade disponível desse coletivo para concorrer a tais convocações. Outra restrição importante é a orçamental: Toda política deve ter um orçamento atribuído que, se não for respeitado, retirará recursos de outras atuações, ou requererá um novo esforço deles a contribuintes atuais ou futuros. Quando é o próprio governo quem lança uma determinada política, é frequente que fique sem especificar de modo explícito qual é a forma de financiar tal atuação. De fato, na gíria atual, diz-se habitualmente que quantia “se vai mobilizar” para tal política, sem que fique em absoluto claro se é uma quantidade que se vai executar na sua totalidade, se é uma referência de máximos, ou se carece de qualquer valor como estimativa do custo da política que se apresenta. Outro exemplo: no Plano estatal de Habitação 2026-2030 reativam-se as ajudas para o acesso de jovens (30.000 euros) a habitações de aluguel protegido, com opção posterior de compra, mas mal se planejaram habitações deste tipo; se tivesse estado em vigor em 2024, apenas teria podido financiar 65 operações.
3. Precisamos dispor de uma representação do modo como as nossas possíveis intervenções sobre os instrumentos disponíveis afetam o objetivo perseguido: um “modelo estrutural” ou “modelo econômico”. Sem modelo, um banco central não saberia quanto elevar as taxas de juros para reduzir a inflação de 4% para o nível de 2% estabelecido como referência de política monetária, e tanto elevá-las excessivamente como fazê-lo insuficientemente, teria custos importantes. Algo similar sucederia se elevássemos o SMI com o objetivo de reduzir a desigualdade, na ausência de um modelo que relacione este salário com a demanda de emprego. Se o emprego do coletivo de menores salários se vê negativamente afetado por um aumento do SMI, a desigualdade poderia aumentar, em contrariedade ao objetivo buscado. Assim como na nossa vida cotidiana, também na política econômica obteremos resultados não esperados se não tivermos em conta que os efeitos de uma política se fazem sentir ao longo do tempo, não apenas com caráter imediato. Assim, com o objetivo de reduzir o gasto em pensões, podemos introduzir incentivos ao adiamento da idade de aposentadoria na forma de um percentual sobre a pensão de aposentadoria. Aqueles que adiarem sua aposentadoria contribuirão para uma redução atual no gasto, mas este será maior quando a aposentadoria for efetiva, devido aos incentivos prometidos, e nos enganaremos se considerarmos apenas o efeito imediato da nossa política. Há nesta fase de Análise outros aspectos que, além de condicionar o sucesso de uma política, contribuem para o conhecimento, por parte dos cidadãos, dos critérios utilizados na gestão dos recursos públicos, e tornam possível a sua participação na ação de governo proporcionando uma base sólida para uma maior confiança nas instituições e uma maior qualidade democrática:
4. A eficiência requer estabelecer coerência entre políticas, seja porque perseguem um objetivo similar ou porque utilizam instrumentos análogos, dos quais não disporíamos em quantidade ilimitada. Por outro lado, produz um notável espanto ouvir anúncios reiterados de novos Planos e Estratégias Nacionais sem que em nenhum caso se mencionem as sinergias entre eles. Adicionalmente, os efeitos de toda política estão sempre condicionados por características do entorno não previsíveis ou quantificáveis, que podem gerar desvios em relação aos impactos esperados da nossa atuação. O processo de desenho da mesma deve incluir uma estimativa do intervalo de resultados possíveis e a verossimilhança dos mesmos; ou seja, que valores do objetivo poderiam ser obtidos e com que probabilidade. Esta é a informação com a qual deveriam ser comparadas atuações alternativas que perseguem um determinado objetivo. Poderemos escolher então, em termos do melhor resultado esperado, ou de maneira conservadora, minimizando a probabilidade de que nossa atuação gere determinado resultado adverso que possamos considerar, ou em termos de maximizar a verossimilhança de obter um resultado positivo superior a certo limiar.
5. Como parte de uma gestão transparente, é obrigatório consultar um projeto normativo com especialistas, como também deveria ser obrigatório recolher a opinião dos coletivos que possam ser afetados pela implementação da política pública. Isso não é habitual entre os nossos governantes: é frequente que uma proposta normativa seja contrária à opinião de especialistas sobre o tema, a quem não se consultou previamente, e cuja opinião discordante, quando é pública, é ignorada. Ou mesmo se recolhem opiniões, mas são descartadas, como sucedeu com os Livros Brancos sobre a reforma tributária de 2014 e 2022; o Livro Branco para a revisão do sistema de financiamento autonómico, de 2017, ou o relatório Espanha 2050. Com esses precedentes, abriu-se este ano uma convocatória para contratar cientistas como assessores dos distintos ministérios. O seu papel é orientar no desenho de uma política, indicando quais são os desenvolvimentos científicos que podem sugerir a melhor forma de alcançar os objetivos que se perseguem, que dificuldades podem encontrar, e a que investigadores pode ser consultado sobre estas questões. Teremos que esperar para ver se tal medida ativa realmente a interação entre os governos e o sistema nacional de ciência; até agora o problema não era tanto a ausência de um intermediário com o sistema científico, mas a falta de sensibilidade por submeter a validação ex-ante das propostas de governo ao critério dos especialistas.
6. Os processos de audiência e consulta pública que têm sido introduzidos na administração espanhola, constituem uma excelente oportunidade de interagir com os cidadãos, permitindo receber deles as suas solicitações e as suas opiniões acerca do desenho, objetivos, e execução de uma determinada política pública. O Fórum de Governo Aberto e os planos de Governo Aberto e de Parlamento Aberto devem aportar uma maior transparência e uma maior participação cidadã no desenvolvimento normativo, mas devem ainda melhorar bastante a sua organização, funcionamento e governança para cumprir com a sua missão.
7. Como parte da avaliação ex-ante, o texto (seja real decreto, lei ou de outro tipo) que acompanhe a definição de toda política pública deve: a) justificar a escolha de um determinado tipo de atuação, frente a outras alternativas, b) explicar como a intervenção desenhada, e o orçamento atribuído, podem ser suficientes para alcançar seu objetivo, b) mencionar as fontes e relatórios consultados, e as opiniões recolhidas de especialistas, c) mencionar as instâncias (lobbies) que tenham podido sugerir ou influenciar o lançamento dessa política, assim como sua pegada normativa, d) incorporar uma comparativa internacional com experiências semelhantes, descrevendo seus desenhos e resultados. Em definitiva, embora possa não ser obrigatório, os requisitos exigidos às Memórias de Impacto Normativo (MAIN) introduzidas na Lei 50/1997, do Governo, e reguladas pelo RD 1083/2009 e o DL 931/2017. As MAIN estão dirigidas a uma avaliação ex-ante, que requer justificar cada nova norma, analisando seu impacto jurídico, e indicando normas que possam ficar revogadas pela nova lei. Também devem incorporar seu impacto econômico e orçamental, descrever os relatórios consultados para o desenho e redação da nova norma e as contribuições recebidas dos especialistas e instituições contactadas e os resultados dos processos de opinião pública e de informação pública aos quais deve submeter-se um anteprojeto de lei, antes de sua aprovação. 
8. Precisamente porque a execução de toda política pública tem um custo de oportunidade em termos dos recursos que consome, é crucial justificar por que se levam a cabo determinadas atuações e não outras. Em definitiva, o exercício da política consiste em estabelecer prioridades, tendo em conta as limitações técnicas e orçamentais. Devem ser fixadas prioridades não só em relação a objetivos, mas também em relação a coletivos de cidadãos que possam ser beneficiados ou afetados. Em uma democracia de qualidade, este ranking de prioridades, assim como a necessária coerência entre políticas, Planos e Estratégias Nacionais a que antes me referi, devem responder ao programa de governo que foi respaldado pelos cidadãos em período eleitoral. Uma vez definido o plano estratégico para uma política pública, poderia começar a fase de Execução:
9. Segundo a natureza da política, a ação ótima pode ser uma intervenção direta do governo (fixação de tipos impositivos), ou o estabelecimento de um determinado sistema de incentivos (créditos à compra de carro elétrico), em ambos os casos utilizando os instrumentos disponíveis. Uma atuação de errada intensidade ou uns incentivos exíguos podem dar ao traste com uma política: assim, o programa de adiamento de aposentadoria introduzido em 2021 teve escassa aceitação, especialmente no coletivo de trabalhadores assalariados, devido a que o incentivo oferecido foi insuficiente. Outro exemplo de incentivos insuficientes é o sistema de garantias retornáveis que pôs em marcha o ICO em fevereiro de 2024 por 20%-25% do valor da compra de habitação para jovens e famílias com menores a cargo. Tem-se mostrado muito pouco eficaz, como alertou desde o início o Conselho Geral dos Colégios Oficiais de Agentes da Propriedade Imobiliária, porque o limite de renda salarial exigido impede superar os testes de solvência das entidades financeiras. As entidades financeiras assumiam, além disso, o risco de que um solicitante ao qual se concedesse o crédito, posteriormente não obtivesse a garantia do ICO. Até outubro de 2025 foi coberto 15,7% das 50.000 operações previstas pelo Ministério da Habitação quando se abriu esta linha de crédito. Para poder acessar esta garantia, que cobre 20% ou 25% da entrada, os solicitantes devem ter menos de 35 anos ou ter filhos menores a cargo, dispor de rendimentos anuais que não superem os 37.800 euros no caso de um único comprador (ou até 75.600 euros se forem dois compradores), e que a habitação seja a primeira que adquirem e se destine a residência habitual. O plano também pretendia impulsionar a oferta de habitação acessível mediante financiamento a promotores para a construção [“As garantias ICO do Governo para comprar a primeira habitação desaceleram apesar da crise”, The Objective, 7/10/2025]. Um terceiro exemplo é o das subsídios aos preços de bilhetes de linhas aéreas para residentes nas ilhas, que recentemente se elevou de 50% para 75% do valor de todos os bilhetes, sejam de primeira classe ou turista. Em um contexto de oferta fixa, subsidiar a demanda não tem senão o efeito de elevar os preços, beneficiando as companhias que oferecem o serviço. É um sistema, portanto, ineficaz, além de regressivo. E tem um custo elevado, atualmente em torno de 1.200 milhões de euros, suficiente para financiar as Universidades Carlos III e Complutense. A AIReF e a Comissão Nacional dos Mercados e da Concorrência emitiram relatórios muito críticos com esta política, que foram ignorados.
10. Para levar a cabo um acompanhamento dos efeitos de uma política é preciso dispor de indicadores mensuráveis e observáveis. Na sua ausência, atuaremos por instinto ou intuição, e nunca ficará claro se alcançamos o objetivo perseguido, tudo será argumentável. Um sistema de indicadores quantitativos permite estabelecer trajetórias esperadas de acordo com os objetivos previamente traçados. Desta forma, podem ser avaliados os resultados que vão sendo obtidos com caráter provisório, o que pode sugerir alguma modificação para melhorar a eficácia da política. As observações obtidas neste processo devem ser públicas, por razão de transparência, mas também para que possam ser examinadas por investigadores e especialistas.
11. Antes de executar uma política deve analisar-se detalhadamente se se dispõe de um aparelho de gestão suficiente. Não tê-lo seria uma restrição técnica de maior relevância, conduzindo a sérias limitações nos resultados. 
12. Quando se tem um alto grau de descentralização de governo, a eficácia de uma política requer a colaboração e a lealdade entre os distintos níveis da administração; um aspecto chave é o necessário intercâmbio de informação entre administrações. É frequente encontrar sobreposições entre atuações e também lacunas, e nem sempre fica claro qual seja a competência e a responsabilidade de cada administração na resolução de um problema, como aprendemos tragicamente após a dana de Levante de 2024 e o verão de incêndios de 2025. 
13. Evidentemente, para que uma política seja eficaz é imprescindível desenvolver a sua normativa e pôr em funcionamento os meios necessários, o que não acontece em alguns casos muito relevantes: os três organismos que se anunciaram na Lei para a Institucionalização da Avaliação de Políticas Públicas de 2022 continuam sem ser criados. Por último, a fase de Controle, geralmente ao término da execução de uma política pública, consta da avaliação de resultados finais e da prestação de contas por parte dos gestores públicos, aspectos essenciais em uma democracia de qualidade. 
14. A avaliação ex-post das políticas públicas deve basear-se em objetivos quantitativos e observáveis. Falar do cumprimento de objetivos qualitativos como “melhorar a coesão social”, “reforçar o tecido empresarial” ou “modernizar a justiça” é arbitrário, por muito que se faça habitualmente e até, surpreendentemente, se forneçam percentagens de cumprimento de um objetivo qualitativo. De modo similar, em setembro de 2024 foi apresentado em Moncloa o Plano de Ação pela Democracia, criando-se uma comissão interministerial para o acompanhamento do mesmo. Como é quase norma, trata-se de uma comissão de caráter interno, constituída por altos cargos ministeriais. Dita comissão deveria reunir-se a cada três meses, mas apenas existe constância de uma reunião no passado mês de junho, na qual se certificou o logro de 48% dos objetivos do Plano de Ação pela Democracia, surpreendendo tanto o curto período de tempo no logro de objetivos como a precisa contabilização da percentagem já alcançada dos mesmos, uma vez que são de caráter qualitativo. Em todo caso, não dispomos de atas de dita reunião [“Bolaños preside uma nova reunião da Comissão Interministerial do Plano de Ação pela Democracia”. A Moncloa. 17-06-2025]. Medir apenas o executado – como quilómetros construídos ou orçamento gasto – não equivale a avaliar o impacto real ou o benefício social de uma política. Para uma avaliação eficaz, é necessário planear desde o início um sistema de recolha de dados, orçamento e acompanhamento, assim como contar com agências independentes e pessoal especializado, incluindo a colaboração do âmbito científico, algo pouco desenvolvido em Espanha.
15. Juntamente com a avaliação ex-ante e ex-post, a prestação de contas cumpre com a exigência democrática de explicar aos cidadãos os resultados do uso de recursos públicos. Pode ser específica de uma política, mas é ainda mais apropriada para explicar o grau de cumprimento dos compromissos adquiridos em um programa eleitoral, que deve ser desenvolvido mediante um conjunto de políticas públicas coerentes entre si e com o programa de governo. O atual governo instaurou uma prestação de contas periódica mediante comparecimentos apoiados nos relatórios “Cumprindo” e em sua página web. Apesar de contar com um comitê acadêmico que estabeleceu sua metodologia de prestação de contas, chama a atenção que continuamente se apresentem percentagens de cumprimento de objetivos de caráter qualitativo. Um objetivo é dado como cumprido se se aprovou uma determinada normativa; em ocasiões aparecem expressões do tipo: “Continuou-se apostando por”, “Promoveram-se medidas de”, “Trabalhou-se no impulso de políticas”, tendo conduzido à “preparação de uma proposta de resolução ou do rascunho de um projeto” para dar por cumprido um objetivo.

“A subvenção aos bilhetes de avião para residentes nas ilhas elevou-se de 50% a 75% do valor de todos os bilhetes, sejam de primeira classe ou turista. Em um contexto de oferta fixa, subsidiar a demanda só eleva os preços. É um sistema ineficaz e regressivo que custa 1.200 mn. AIReF e a CNMC emitiram relatórios críticos com esta política, que foram ignorados”

Anteriormente examinamos a proposta de redução da dívida autonómica e o rendimento mínimo vital desde o ponto de vista da coerência necessária entre seus objetivos, as restrições a que se enfrentam, a capacidade de intervir sobre os instrumentos disponíveis, e o grau em que tais intervenções possam lograr o objetivo buscado. Agora que avançamos em uma proposta de condições para uma política pública eficaz e eficiente, revisemos a medida em que um programa tão relevante como o Plano de Recuperação, Transformação e Resiliência satisfaz tais condições.

4 Uma análise do Plano de Recuperação, Transformação e Resiliência (PRTR)

Na sua descrição, o Plano de Recuperação, Transformação e Resiliência (PRTR) inclui 4 “Eixos transversais”, 10 “Políticas alavanca”, e 30 “Componentes”, mas nenhum “Objetivo”. Foi concebido com objetivos de amplo alcance e de natureza predominantemente qualitativa (“modernização da economia espanhola; aumento sustentado da produtividade e do crescimento potencial, melhor funcionamento do mercado laboral, reforço do tecido empresarial”), sem que se estabelecessem indicadores precisos que permitissem medir de maneira objetiva os avanços no seu cumprimento. Esta falta de concretização dificultou a avaliação de resultados e permitiu incluir sob suas metas uma grande diversidade de atuações, algumas das quais teriam se desenvolvido igualmente à margem dos fundos Next Generation EU. Além disso, as propostas do PRTR sobrepõem-se com diversos programas e estratégias nacionais –entre eles a Estratégia Espanha 2050– sem que se tenha clarificado de forma suficiente sua articulação ou coerência interna. Concretamente, há sobreposição com o Marco Estratégico em Política de PME 2030 (abril 2019), ou a falida Comissão para a Reforma da Administração (CORA); com programas lançados poucos meses antes, como a Estratégia Espanhola de Economia Circular (junho 2020), o plano Espanha Digital 2025 (julho 2020, que apresenta 50 medidas em torno de 10 eixos estratégicos), a Estratégia Espanhola de Ciência, Tecnologia e Inovação 2021-2027 (setembro 2020), a Estratégia Nacional de Inteligência Artificial (novembro 2020), a estratégia Espanha Nação Empreendedora (fevereiro 2021); assim como com planos apresentados nos meses seguintes, como o plano de Garantia Juvenil Plus 2021-2027 (junho 2021), ou o anteprojeto de lei de Criação e crescimento de empresas (julho 2021). O processo de elaboração do plano padeceu, além disso, de um escasso nível de participação e de integração do conhecimento especializado. Nem as propostas formuladas no seio da Comissão do Congresso para a Reconstrução Social e Económica, nem as contribuições provenientes do âmbito acadêmico e dos grupos de investigação foram incorporadas de maneira significativa. Assim, desaproveitou-se uma oportunidade valiosa para dotar o plano de um maior suporte técnico e de mecanismos rigorosos de avaliação ex ante e ex post.

 Do ponto de vista institucional, a estrutura de governança e gestão do PRTR –centrada em uma comissão interministerial com apoio técnico e na participação de uma comissão setorial autonómica– tem demonstrado ser insuficiente diante da magnitude dos recursos mobilizados, o elevado número de convocações e os exigentes prazos de execução impostos pela União Europeia. Não dispor de uma agência pública especializada, com autonomia funcional e capacidade técnica, tem limitado a eficácia do acompanhamento e da prestação de contas, ao mesmo tempo que dificultou a desvinculação de determinadas decisões econômicas dos ciclos políticos. A isso se soma que a descentralização de fundos para as comunidades autónomas não foi acompanhada de um sistema robusto de coordenação com a Administração Geral do Estado, gerando redundâncias, sobreposições e áreas de atuação insuficientemente cobertas. Outro dos aspectos críticos do PRTR reside na falta de mecanismos sólidos de transparência, avaliação e prestação de contas. Desconhecemos o número de solicitações recebidas em cada convocatória, os critérios de avaliação das mesmas, e não se tornam públicas as atas das reuniões do Comitê de Acompanhamento do PRTR. A informação disponível através do portal oficial do plano é apresentada de forma fragmentária, pouco estruturada e, em ocasiões, ambígua. Instituições como a AIReF, a Comissão Europeia e o Tribunal de Contas Europeu têm expressado reiteradamente sua preocupação pela opacidade na atribuição de projetos e na execução dos fundos, o que limita a capacidade de escrutínio público e a avaliação independente de seu impacto. As sucessivas plataformas Minerva, Coffee, Elisa, têm sido muito insuficientes para fazer um acompanhamento minimamente interessante da execução dos fundos NextGen. O Tribunal de Contas da União Europeia emitiu um aviso sobre as deficiências contínuas no sistema de controle do fundo de recuperação e resiliência de Espanha, destacando problemas para monitorar os fundos até seu destinatário final. A revisão realizada na auditoria dos planos de recuperação e resiliência para o ano 2024, incluiu a avaliação dos sistemas de gestão e controle de vários países incluindo Alemanha, Espanha, França, Grécia e Itália. O relatório do Tribunal destaca as “insuficiências persistentes” nos controles nacionais e menciona a falta de fiabilidade nos dados enviados pelos países membros à Comissão Europeia. Além disso, assinala que Espanha e França carecem de um sistema centralizado que permita recolher informação detalhada dos gastos dos receptores finais, como empresas ou beneficiários de subsídios, limitando a rastreabilidade do dinheiro público e complicando a verificação de seu impacto real na economia, embora se esclareça que essas deficiências não implicam necessariamente fraude ou malversação, mas representam um risco estrutural para a prestação de contas e a transparência. Não há dúvida de que a magnitude orçamental do PRTR e os estritos prazos de execução estabelecidos pela União Europeia têm contribuído de maneira significativa para o dinamismo do crescimento do PIB desde 2021, embora ao mencionar esse fato não se costume fazer referência aos fundos europeus. Esse crescimento tem se sustentado principalmente no aumento do emprego e da demanda interna, sem que se observe uma melhoria sustentada da produtividade, um dos objetivos fundamentais do plano. As previsões oficiais apontam, de fato, para uma moderação do crescimento a partir de 2026 e não antecipam avanços estruturais em matéria de produtividade. Isso se deve, em parte, a que a atração de investimento estrangeiro em setores tecnológicos estratégicos –como o veículo elétrico ou os semicondutores– não foi acompanhada de uma estratégia nacional coerente orientada ao desenvolvimento tecnológico próprio, desaproveitando assim uma oportunidade para fortalecer a capacidade inovadora, a produtividade e a competitividade do tecido econômico espanhol a médio e longo prazo. 

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