Fernando Restoy, presidente del Instituto de Estabilidad Financiera, ha explicado -en su discurso en la Conferencia Regional del Centenario de UNIDROIT (Instituto Internacional para la Unificación del Derecho Privado) en París, el 1 de septiembre- las ineficiencias del actual marco de resolución bancaria y cómo éste podría mejorarse:
Permítanme comenzar felicitando a Unidroit por su centenario. Es un poco más antigua que el Banco de Pagos Internacionales (BPI), que debe esperar cuatro años para alcanzar este hito. Pero ambas cuentan con una longevidad extraordinaria.
Tanto el BPI como Unidroit se fundaron en el periodo posterior a la Gran Guerra. Fue una época en la que el mundo presenciaba los primeros esfuerzos por construir un orden internacional diseñado para ayudar a mantener la paz y la estabilidad, proporcionando los medios para resolver disputas antes de que degeneraran en derramamientos de sangre. Ambas han sobrevivido a la convulsión del siglo pasado, con sus devastadores conflictos internacionales, tectónicos vuelcos geopolíticos y crisis económicas. El hecho de que estas dos instituciones internacionales sigan prosperando y trabajando en favor de soluciones comunes –ya sea en el ámbito del derecho internacional o de la estabilidad monetaria y financiera global– es un testimonio del valor y la necesidad de la cooperación internacional.
Mi conocimiento sobre Unidroit era somero cuando, en 2021, el profesor Ignacio Tirado invitó al Instituto de Estabilidad Financiera (FSI, por sus siglas en inglés) del BPI a colaborar en la elaboración de una guía legislativa sobre regímenes de liquidación bancaria. Aceptamos de buen grado y nos unimos a Unidroit en lo que resultó ser una experiencia exigente pero gratificante.
A lo largo de los años, el FSI ha llevado a cabo varios proyectos sobre regímenes de insolvencia bancaria. Dos hechos que surgieron sistemáticamente de nuestros estudios explican nuestro interés en la iniciativa de Unidroit. El primero es la diversidad de regímenes entre las distintas jurisdicciones. Esto representa claramente un problema cuando la quiebra de un banco tiene una dimensión internacional, pero también puede dar lugar a resultados subóptimos a nivel nacional si el marco interno no está adaptado a las particularidades de las entidades bancarias. Esto conecta con el segundo hecho: muchos de esos regímenes son incapaces de preservar el valor y evitar costes para los contribuyentes porque carecen de las herramientas adecuadas para gestionar los riesgos que plantean las quiebras bancarias.
La Guía Legislativa de Unidroit sobre la Liquidación Bancaria pretende abordar esta cuestión apoyando a las jurisdicciones en el diseño de marcos de liquidación eficaces que reconozcan la naturaleza especial de los bancos. Con el tiempo, también debería fomentar la alineación y reducir disparidades perjudiciales. La Guía se adoptó el verano pasado y, para celebrar el logro, el FSI organizó un acto junto a Unidroit en Basilea. Ahora la utilizamos con regularidad en nuestras actividades de formación y divulgación.
Dedicaré el resto de mis observaciones precisamente a los regímenes de quiebra bancaria. Dado que este acto del centenario se celebra en Europa, me centraré en la Unión Europea o, más concretamente, en cómo podría mejorarse el marco actual de gestión de crisis dentro de la unión bancaria europea.
Los marcos ineficientes suelen generar cargas y costes innecesarios para las autoridades y las entidades. El MUR no es una excepción.
El funcionamiento del Mecanismo Único de Resolución
El proyecto de la unión bancaria –compuesto por el Mecanismo Único de Supervisión (MUS), el Mecanismo Único de Resolución (MUR) y el todavía pendiente sistema europeo de seguro de depósitos (SEGD)– representa un paso significativo hacia una mayor integración y una mejor prevención y gestión de crisis.
El MUR, en particular, ha logrado avances notables en poco más de una década. Partiendo de cero, el proyecto ha puesto en marcha los mecanismos y las capacidades necesarias para hacer de la resolución una opción creíble. Todas las entidades significativas cuentan con planes de resolución consolidados y cumplen sus objetivos de requisitos mínimos de fondos propios y pasivos elegibles (MREL, por sus siglas en inglés), lo que significa que deberían disponer de capacidad suficiente de absorción de pérdidas para respaldar su resolución. Esto debería reducir la necesidad de financiación externa procedente de fondos de resolución o de mecanismos de respaldo públicos. Sin embargo, a pesar de los éxitos del marco, su eficiencia se ve mermada por diversas características derivadas de la singular estructura institucional europea.
Por “eficiencia” me refiero a la capacidad de un marco para alcanzar sus objetivos sin complejidad, incertidumbre ni costes innecesarios. El concepto difiere del de eficacia, que es la capacidad de producir los resultados previstos.
Los marcos ineficientes suelen generar cargas y costes innecesarios para las autoridades y las entidades. El MUR no es una excepción. Deficiencias que adquieren especial relevancia cuando, tras los informes Draghi y Letta, los responsables políticos coinciden en la necesidad de fomentar la competitividad aumentando la eficiencia de la regulación de la UE.
Además, los defectos que expondré limitan en última instancia la capacidad del “pilar” de resolución para respaldar los objetivos de la unión bancaria. Esos objetivos son claros: desnacionalizar los riesgos bancarios y promover un mercado bancario europeo más integrado. Ninguna de estas metas se ha alcanzado por completo. Apenas se ha avanzado en la integración del sector bancario, y el nexo entre los bancos y el riesgo soberano no se ha eliminado del todo porque, una vez agotadas las demás opciones, la financiación pública de respaldo para la gestión de crisis sigue siendo de carácter nacional.
En lo que resta de este discurso, esbozaré tres características específicas del MUR que merman su eficiencia y analizaré cómo se vincula cada una con el marco institucional europeo. A continuación, compararé brevemente el MUR con otros marcos antes de explorar las medidas que se necesitarían para abordar estas cuestiones.
La adopción y aplicación de un plan de resolución de la JUR involucra al BCE, a la Comisión Europea, posiblemente al Consejo y a las autoridades nacionales de resolución pertinentes, además de a la propia JUR.
Características del marco actual de resolución de la unión bancaria
Me centraré en las tres características de mayor trascendencia para la eficiencia del MUR. La primera se refiere a la complejidad procedimental. La resolución en la unión bancaria involucra a múltiples autoridades. La Junta Única de Resolución (JUR o SRB, por sus siglas en inglés) es responsable de todos los bancos significativos. Sin embargo, no puede actuar por sí sola. Cuando una entidad está en punto de quiebra y se requiere una intervención rápida, la adopción y aplicación de un plan de resolución de la JUR involucra al BCE, a la Comisión Europea, posiblemente al Consejo y a las autoridades nacionales de resolución pertinentes, además de a la propia JUR.
Esto se debe en gran medida a limitaciones constitucionales. Dado que el MUR es una agencia y no cuenta con una base explícita en los Tratados de la UE, resultan de aplicación los principios jurídicos sobre delegación de competencias. Aunque esta doctrina está evolucionando –muchos de ustedes estarán familiarizados con los pormenores de la jurisprudencia del caso Meroni–, persisten los límites al ejercicio de facultades discrecionales por parte de la JUR. Esto explica la participación de la Comisión y de otras autoridades en un complejo proceso de toma de decisiones en circunstancias en las que el tiempo es un factor crítico.
La segunda característica atañe a la naturaleza multinivel del marco. La resolución se rige por una compleja combinación de legislaciones europeas y nacionales. Este rasgo del marco de la UE no es exclusivo de la resolución, pero genera una complejidad y unas ineficiencias sustanciales en este contexto.
El MUR coexiste con los regímenes nacionales de resolución. En situaciones de normalidad operativa, la planificación de la resolución para bancos significativos involucra tanto a la JUR como a las autoridades nacionales de resolución. Los requisitos de capacidad de absorción de pérdidas –MREL– son calibrados por la JUR bajo la normativa europea, pero se imponen a las entidades bajo las legislaciones nacionales.
En caso de resolución, el plan de la JUR debe ser ejecutado por la autoridad nacional correspondiente utilizando las facultades que le otorga su régimen local de resolución.
Además, los marcos de resolución se sustentan en un mosaico de regímenes de insolvencia nacionales no armonizados. Entre otras cosas, esto complica considerablemente las salvaguardias para los acreedores, dado que las pérdidas máximas que pueden sufrir en una resolución vienen determinadas por las pérdidas que habrían soportado en una liquidación: un baremo que varía en función del régimen de insolvencia nacional aplicable.
La tercera característica se relaciona con la financiación. Esta es, posiblemente, el área donde los defectos resultan más relevantes. La financiación para la resolución puede proceder de tres fuentes principales: (i) los acreedores y accionistas de la entidad, a través de la capacidad interna de absorción de pérdidas; (ii) los mecanismos de financiación externa, como los sistemas de garantía de depósitos y los fondos de resolución; y (iii) los contribuyentes, a través de mecanismos públicos de respaldo (backstops).
El marco de MREL –estricto y pormenorizado– resulta gravoso para las entidades y complejo de ejecutar.
En la unión bancaria, el acceso a los mecanismos de financiación externa está sujeto a condiciones y el importe disponible está topado. Por ejemplo, el Fondo Único de Resolución (FUR o SRF) solo puede utilizarse después de que los accionistas y acreedores del banco en quiebra hayan absorbido pérdidas equivalentes a, al menos, el 8% del total del pasivo y fondos propios de la entidad.
Una vez superado este obstáculo, los fondos disponibles del FUR no pueden superar el 5% del valor del pasivo total del banco. Además, el reglamento del MUR no contempla el apoyo gubernamental directo con carácter extraordinario durante una resolución.
El corolario de estas limitaciones a la financiación externa es un marcado énfasis en la capacidad de absorción de pérdidas de los propios bancos como fuente principal para financiar la resolución. Esto explica el marco de MREL –estricto y pormenorizado–, cuyo despliegue resulta gravoso para las entidades y complejo de ejecutar.
Este enfoque sobre la financiación tiene sus raíces en una profunda aversión a compartir los costes derivados de la quiebra de un banco, factor que también ha lastrado la consumación de la unión bancaria. Es la razón por la que aún no se ha acordado el SEGD, por la que la potencia de fuego del FUR es, en última instancia, limitada y por la que, a consecuencia de todo ello, los riesgos bancarios aún no se han desnacionalizado por completo.
¿Son más eficientes otras jurisdicciones?
He expuesto tres ámbitos en los que las ineficiencias del MUR están ligadas a rasgos institucionales y complejidades inherentes a la unión bancaria: la concurrencia de múltiples autoridades, la coexistencia de normas comunitarias y nacionales, y los condicionantes a la mutualización de fondos.
¿Cómo se posiciona el MUR en términos de eficiencia al compararse con otros marcos? Si lo contrastamos con dos jurisdicciones provistas de mercados bancarios desarrollados –el Reino Unido y los Estados Unidos–, el MUR sale peor parado en diversos aspectos. Destacaré algunos ejemplos breves.
El número de autoridades que intervienen en una resolución y la complejidad del proceso de toma de decisiones en el MUR constituyen un caso sui generis. No existe nada equiparable en esas otras jurisdicciones, donde una autoridad de resolución designada –el Banco de Inglaterra o la Corporación Federal de Seguro de Depósitos (FDIC)– dispone de las atribuciones necesarias para actuar. En esos países, la toma de decisiones solo involucra a otros organismos en circunstancias excepcionales, como cuando se precisa financiación extraordinaria.
En lo relativo a la interacción entre resolución e insolvencia, el MUR tampoco sale bien parado. A diferencia de la resolución, los regímenes de insolvencia son íntegramente nacionales y presentan un grado de armonización muy limitado. Esto supone una clara fuente de complejidad inexistente en otras jurisdicciones; en los Estados Unidos, por ejemplo, todas las quiebras bancarias se gestionan bajo un único marco normativo.
En materia de financiación, los esquemas del Reino Unido y de los EE. UU. resultan más flexibles. Ambos marcos contemplan la posible necesidad de financiación extraordinaria y articulan un procedimiento para autorizar su uso –como la excepción por riesgo sistémico en Estados Unidos–. En paralelo, la normativa que rige la capacidad de absorción de pérdidas vinculada a la resolución es sustancialmente menos compleja.
Levantar las restricciones constitucionales de la JUR requeriría una reforma de los Tratados.
Medidas para mejorar la eficiencia
En definitiva, el MUR es más complejo que otros marcos análogos en jurisdicciones comparables. Presenta ineficiencias derivadas, en gran medida, de rasgos institucionales propios de la UE y de la unión bancaria, de las restricciones constitucionales impuestas a la JUR y de pactos políticos inflexibles sobre materias sensibles como el reparto de la carga financiera. Cualquier avance significativo exige meter mano a esos factores. No sostengo que sea tarea sencilla. Ciertamente, levantar las restricciones constitucionales de la JUR requeriría una reforma de los Tratados. Esto implica que la intervención de múltiples partes en una resolución persistirá en el horizonte previsible. Con todo, podría lograrse un avance sustancial mediante reformas legislativas orientadas a mitigar los otros dos frentes de ineficiencia.
La interacción entre los regímenes nacionales y el de la UE podría simplificarse ampliando el alcance del marco de resolución en relación con la insolvencia. Las recientes reformas del marco de gestión de crisis y garantía de depósitos de la UE –el marco CMDI, por sus siglas en inglés– han dado un paso en esa dirección al modificar la evaluación del interés público, de modo que un mayor número de entidades en crisis cumpla el umbral para ser sometidas a resolución.
Sin embargo, el marco CMDI no resuelve el problema por completo. Dado que en los procedimientos nacionales de insolvencia existen menos restricciones para la provisión de financiación externa (incluidos los fondos públicos) que en la resolución, una entidad en quiebra aún podría ser liquidada en lugar de resuelta, incluso si se la considera sistémica. Esto se debe a que en una liquidación hay más fondos disponibles para hacer frente a los impactos de la quiebra.
Asimismo, es necesario actuar para profundizar en la armonización de los regímenes nacionales de insolvencia bancaria. Mientras persistan las diferencias en las jerarquías de acreedores y en sus derechos durante la liquidación, la aplicación de la salvaguardia de que “ningún acreedor salga peor parado” (NCWO, por sus siglas en inglés) seguirá siendo desproporcionadamente compleja para los bancos transfronterizos.
Del mismo modo, las disparidades en las herramientas disponibles bajo los regímenes nacionales de liquidación pueden complicar aún más la evaluación del principio NCWO.
Esas diferencias también pueden dar lugar a resultados dispares en la evaluación del interés público que determina si un banco debe ser resuelto o liquidado. Dicha evaluación exige a la JUR comparar los resultados de la resolución frente a los de la insolvencia, y las herramientas disponibles en el régimen nacional afectarán a estos últimos. Los regímenes de insolvencia fragmentados suponen, además, un freno para las actividades bancarias transfronterizas.
Una metodología excesivamente compleja, encaminada a calcular con exactitud la cantidad de MREL que requerirá cada banco para respaldar su resolución. Esa precisión es probablemente ilusoria,
La legislación puede solucionar esto, aunque suponga un reto técnico. No obstante, la Guía de Unidroit ofrece un buen modelo de referencia.
Por lo que respecta a la financiación, la dependencia de la capacidad de absorción de pérdidas de las propias entidades como fuente principal para financiar la resolución ha derivado en una metodología excesivamente compleja, encaminada a calcular con exactitud la cantidad de MREL que requerirá cada banco para respaldar su resolución. Esa precisión es probablemente ilusoria, dado que las circunstancias de una quiebra son imprevisibles. La legislación podría simplificar el régimen MREL y reducir su rigor en los casos en que proceda.
Sin embargo, los cambios en el MREL estarían condicionados a la adopción de medidas que aporten mayor flexibilidad a los mecanismos de financiación externa. Esto implica flexibilizar las restricciones sobre el uso del FUR y prever apoyo financiero público en casos excepcionales, cuando los demás instrumentos resulten insuficientes para alcanzar los objetivos de la resolución.
El vínculo entre los niveles de MREL y la financiación externa queda patente en las recientes reformas del Reino Unido, donde la creación de un mecanismo de financiación dedicado a respaldar las transferencias en resolución se combinó con una simplificación radical del MREL para aquellos bancos con una estrategia de transferencia preferente.
El marco CMDI ha dado un paso en esta dirección al incrementar la cantidad de financiación disponible del asegurador de depósitos para las operaciones de transferencia y al facilitar el acceso al FUR. Sin embargo, no llega a ser una solución definitiva por diversas razones. Por ejemplo, el mecanismo para financiar transferencias está sujeto a condiciones complejas y solo se encuentra plenamente disponible para bancos con un umbral de activos inferior a 80.000 millones de euros. Además, la JUR no puede tener en cuenta ninguna financiación externa prospectiva al fijar el MREL. Por lo tanto, el CMDI no tendría, en principio, impacto alguno en la exigencia y complejidad de los esquemas de MREL.
Lo ideal sería que una solución completa incluyera un esquema común de protección de depósitos capaz de respaldar las acciones de resolución dentro de la unión bancaria. Aunque la creación de un sistema de seguro de depósitos único no se menciona directamente en su reciente comunicación, resulta positivo que la Comisión Europea prevea una propuesta para “revisar y simplificar la estructura del marco de depósitos para alinear mejor las responsabilidades y la financiación de las medidas de gestión de crisis y de garantía de depósitos...”. Por supuesto, este asunto seguirá estando sujeto a complejas negociaciones políticas.
Las reformas que he sugerido exigen modificar el limitado reparto de cargas que sustenta el marco actual. Esto requiere voluntad política y un compromiso real, no solo para incrementar la eficiencia sino, más allá de eso, para cumplir con los objetivos fundamentales de la unión bancaria. De hecho, parece improbable que, sin una unión bancaria completa y un MUR en pleno funcionamiento, respaldado por una financiación externa mutualizada suficiente, pueda alcanzarse jamás el objetivo de desnacionalizar el riesgo bancario. Además, estas mismas actuaciones constituyen una condición previa para la eliminación de las medidas nacionales de compartimentación (ring-fencing) que actualmente obstaculizan la integración del sector bancario europeo.
Existen algunos arreglos sencillos –simplificar los requisitos de información o los planes de resolución, por ejemplo– que pueden lograrse mediante normas delegadas. Ya hemos visto avances de la Autoridad Bancaria Europea y de la JUR en este sentido. Sin embargo, este tipo de iniciativas, aunque constituyen una buena práctica administrativa, son poco más que retoques superficiales. No hacen nada por abordar los factores estructurales de la ineficiencia que he expuesto.
Conclusión
Concluiré brevemente. El marco de resolución de la unión bancaria es complejo, y la complejidad conlleva costes. Incrementa la carga de cumplimiento para las entidades y las autoridades y restringe la eficiencia del marco.
Gran parte de esa complejidad proviene de características institucionales exclusivas de Europa. Estos rasgos derivan de una cesión insuficiente de competencias, de una falta de mutualización de costes y de las divergencias persistentes entre los regímenes jurídicos de los Estados miembros. La estructura institucional, la complejidad y la eficiencia están interconectadas, por lo que cualquier reforma sustancial que pretenda atajar las ineficiencias del sistema debe tener en cuenta esos factores: el solapamiento de normativas europeas y nacionales y el reparto insuficiente de los riesgos y costes de las quiebras bancarias. Como he argumentado, estas reformas son asimismo indispensables para lograr la desnacionalización de los riesgos bancarios y la integración del mercado, que son los verdaderos objetivos de la unión bancaria.
En otras palabras, no hay atajos. Sin embargo, existe un enorme incentivo para hacer las cosas bien, tanto en términos de eficiencia como de eficacia. El proceso legislativo que previsiblemente se pondrá en marcha tras la reciente comunicación de la Comisión ofrecerá una magnífica oportunidad para remediarlo.
