Con frecuencia a lo largo de esta insólita XV Legislatura hemos escuchado a los líderes del PP y Vox en Las Cortes, no así a los socios del gobierno de Sánchez, demandar una y otra vez cumplir la obligación constitucional de presentar los Presupuestos Generales del Estado (PGE). La invariable respuesta del gobierno ha sido “ahorita, ahorita enseguida los presentamos”, pero lo cierto es que la Legislatura se inició el 17 de agosto de 2023 y pronto cumplirá su tercer año sin que los responsables de la cartera de Hacienda hayan acudido al Congreso para entregar simbólicamente los PGE a la presidenta de la Cámara Baja. Los gobiernos de Sánchez se encuentran más que cómodos sin presupuestos y la oposición les reclama ingenua e infructuosamente que los presente.
Incumplimiento inconstitucional
El mandato constitucional es bastante claro pero las consecuencias de su incumplimiento no tanto. El Art. 134 3 de la Constitución establece que “el Gobierno deberá presentar ante el Congreso de los Diputados los Presupuestos Generales del Estado al menos tres meses antes de la expiración de los del año anterior” y los gobiernos de Sánchez lo han incumplido al no presentar las cuentas de 2024 y 2025, tres meses antes de que expiraran 2023 y 2024, respectivamente. El Art. 134. 4 establece que “si la Ley de Presupuestos no se aprobara antes del primer día del ejercicio económico correspondiente, se considerarán automáticamente prorrogados los Presupuestos del ejercicio anterior hasta la aprobación de los nuevos” y los Gobiernos de Sánchez han procedido a prorrogar los PGE 2023 en 2024, 2025 y 2026 aprovechando que el año había expirado sin aprobarse los correspondientes presupuestos.
Ante el incumplimiento reiterado de la obligación constitucional, la oposición del PP y Vox aprovechó que disponen de mayoría absoluta en el Senado para plantear un conflicto de atribuciones con el Ejecutivo ante el Tribunal Constitucional (TC). El 22 de octubre de 2025, la Cámara aprobó con los 144 votos del PP (101 senadores votaron en contra y 14 se abstuvieron) un requerimiento al Gobierno instándole a presentar los PGE 2026 para corregir una anomalía democrática. El Gobierno ignoró el requerimiento y el Senado procedió a formalizar el conflicto ante el TC el 22 de diciembre de 2025. El argumento central del Senado se sustenta en que la falta de presentación de los PGE y la prórroga reiterada de presupuestos expirados constituye un incumplimiento del mandato constitucional y “solicita al Tribunal Constitucional que declare que el Gobierno ha vulnerado la atribución constitucional del Senado para participar de la aprobación de los PGE, de acuerdo con los artículos 66.2 y 134.1 de la CE, así como para modificarlos y para controlar la acción del Gobierno por no presentar este proyecto de ley y por el abuso que se está haciendo de la prórroga presupuestaria”. El TC admitió a trámite el 24 de febrero de 2026 el conflicto planteado por el Senado contra el Gobierno “por no cumplir con el deber constitucional de presentar Presupuestos Generales del Estado para los años 2024, 2025 y 2026”. Un asunto que debería resolverse por la máxima urgencia sigue esperando en el limbo del TC tres meses después.
“En 2024 se ampliaron créditos por 77.341 mn, que hubo que sufragar con un aumento de la deuda viva de 60.323 millones”
Prórrogas presupuestarias 2024, 2025 y 2026
La gestión de Montero al frente de Hacienda hasta su salida el pasado 26 de marzo ha venido a demostrar que se puede aguantar tres años de una nueva legislatura con los PGE 2023, presentados y aprobados en 2022, eludiendo todos los controles parlamentarios para hacer realidad las palabras que el número 1 del PSOE y presidente del Gobierno, plenamente consciente de la dificultad de gobernar tras perder las elecciones generales celebradas el 23 de julio de 2023, dirigió a los suyos en el Comité Federal celebrado el 8 de septiembre de 2024: “gobernaremos con o sin la oposición, con o sin el concurso de un poder legislativo que necesariamente tiene que ser más constructivo”. Y si no lo es, peor para el poder legislativo.
Circula la creencia de que el Gobierno queda atado de manos y pies al verse obligado a adaptar sus políticas a las partidas asignadas en el presupuesto prorrogado. Nada más lejos de la realidad puesto que el Ejecutivo goza incluso de mayor discrecionalidad al poder modificar las asignaciones y ampliar los créditos en Consejo de Ministros sin necesidad de negociar con los grupos parlamentarios para conseguir su respaldo en el Congreso. El 26 de diciembre de 2023, el Gobierno aprobó “un acuerdo por el que se establecen los criterios de aplicación de la prórroga para 2024 de los Presupuestos Generales del Estado de 2023”, cumpliendo de esta forma “lo recogido en el artículo 134 de la Constitución Española, donde se determina que, si no se ha aprobado una nueva Ley de Presupuestos el 1 de enero, se considerarán automáticamente prorrogados los Presupuestos Generales del ejercicio anterior hasta la aprobación de otras cuentas públicas”.
En el acuerdo se indica la necesidad de realizar cambios en las asignaciones de partidas como resultado de cambios en “la estructura organizativa de la Administración General del Estado”, para concluir que “el presupuesto prorrogado del Estado para 2024 asciende a 380.822 millones de euros”. Esta cifra es algo inferior a la que figura en el proyecto de PGE 2023 que “asciende a 386.088 millones de euros, y en él se integran los créditos correspondientes a las inversiones y reformas del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia a implementar en este ejercicio, por importe de 30.008 millones”. Las subsiguientes prórrogas presupuestarias aprobadas el 23 de diciembre de 2024 para 2025 y el 23 de diciembre de 2025 para 2026 mantienen el total del presupuesto de gastos del Estado en 380.822 millones. Los Cuadros 1 y 2 resumen la evolución del presupuesto de gastos del Estado sin consolidar y consolidado desde 2017 hasta 2025, pudiéndose apreciar que efectivamente las cifras de gasto permanecen congeladas desde 2023.
“¿Dónde están los 27.318 mns de fondos Next Gen convocados pero no asignados? ¿En pensiones, en gastos sociales?¿en Correos?”
Un baño de realidad
El Cuadro 3 muestra la evolución de los recursos y empleos no financieros de todas las AA. PP., las Administraciones Centrales (AA. CC.), las Comunidades Autónomas (CC. AA.), las Corporaciones Locales (CC. LL.) y las Administraciones de la Seguridad Social (AA. SS.). En la columna ‘concepto’ aparecen los recursos y empleos no financieros de las distintas Administraciones y en las siguientes columnas las cifras correspondientes a 2023, 2024 y 2025 y las variaciones porcentuales registradas en 2024 y 2025 y la acumulada en esos dos años.
Aunque las cifras comentadas en la sección anterior sugieren que la prórroga presupuestaria cumple el requisito de mantener inalterado el presupuesto de gastos del Estado y ser una mera prórroga, la realidad indica que los gastos no financieros de las Administraciones Públicas han crecido a ritmos incluso superiores al PIB. El mayor incremento hasta 2025, 16,63 % se registró precisamente en las AA. CC., seguido por las AA. SS., 13,75 % y las CC. AA. 13,24 %. Únicamente el gasto no financiero de la CC. LL, 6,57 %, creció sustancialmente por debajo del crecimiento del PIB nominal, 12,64 %. En los Cuadro 1 y 2, los gastos en personal y en bienes y servicios permanecen prácticamente inalterados en 2024 y 2025, pero las cifras de Contabilidad Nacional del IGAE registran aumentos de 13,87 % y 11,76 %, respectivamente entre 2023 y 2025. La conclusión a extraer es que prorrogar los Presupuestos no equivale ni mucho menos a congelar el gasto sino más bien a disponer de mayor discrecionalidad para incrementarlo sin rendir cuentas.
Disconformidad del Tribunal de Cuentas PGE 2024
A propósito de rendir cuentas. Además de señalar que “el balance de la Seguridad social recoge por octavo año consecutivo un patrimonio neto negativo” que ascendía a 106.138,7 millones de euros, financiado con préstamos del Estado cuyo importe acumulado alcanzaba 126.170,2 millones en 2024, y “la existencia de un importante déficit estructural en el ámbito de la gestión de la Incapacidad Temporal por Contingencias Comunes de las Mutuas Colaboradoras con la Seguridad Social” de 2.677,3 millones de euros, la nota de prensa del Tribunal de Cuentas publicada el pasado 5 de mayo, señalaba las siguientes salvedades en la ejecución presupuestaria correspondiente a 2024:
- 1. Sobrevaloración del resultado presupuestario en 4.090,3 millones de euros por una incorrecta imputación temporal de obligaciones y derechos.
- 2. Existencia de pagos a justificar pendientes de justificación o aprobación por importe de 1.627,1 millones de euros.
- 3. Sobrevaloración de los deudores tributarios y no tributarios por 11.263 millones de euros.
- 4. Infravaloración de deudores de la Seguridad Social, SEPE y FOGASA por 2.643,9 millones de euros.
- 5. Falta de contabilización de los intereses de demora de las deudas por cuotas de la Seguridad Social por 781 millones de euros.
- 6. Dudas razonables sobre la cobrabilidad de la deuda por cotizaciones sociales de las instituciones sanitarias públicas y privadas sin ánimo de lucro, objeto de moratoria desde 1995, por 672,3 millones de euros.
“La AIReF ya aprecia el aumento del gasto en Defensa en 2025. En Defensa, con un aumento de 3.200 mn respecto a 2024. En Industria con 3.500 mn adicionales. Todo con los PGE 2023 prorrogados”
El Tribunal de Cuentas subrayaba también que la ausencia de PGE ha creado “incertidumbre sobre la aplicabilidad en 2024 de determinadas normas vinculadas a la gestión presupuestaria” y obligado a realizar modificaciones presupuestarias de tal magnitud que “los créditos definitivos superaron en 77.341,9 millones de euros a los iniciales, de los cuales el 95 % se tuvieron que financiar apelando a la variación del saldo vivo de la deuda, aunque el buen comportamiento de los ingresos permitió que dicha variación del saldo vivo de la deuda no alcanzase este importe”. En otras palabras, faltó seguridad jurídica en la gestión presupuestaria, se ampliaron los créditos en una suma ingente que inicialmente se tuvo que apalancar con aumentos de deuda. Y aunque el fuerte aumento de los ingresos posibilitó financiar una parte de los créditos ampliados, el Banco de España cifra en 60.323,9 millones el aumento la deuda viva en 2024.
Irregularidades en la gestión de los fondos europeos
El Tribunal de Cuentas manifestaba también que “la insuficiencia del crédito presupuestario para atender compromisos ineludibles de pensiones de clases pasivas y complementos de pensiones mínimas motivó que en noviembre de 2024 se autorizaran dos modificaciones por 2.389,4 millones de euros, ambas financiadas con créditos sobrantes del servicio 50 «Mecanismo de Recuperación y Resiliencia», al considerar que no comprometían el cumplimiento del PRTR ni la capacidad de absorción del MRR”. Cuerpo, vicepresidente primero y ministro de Economía, ha negado en una comparecencia en el Senado “haber utilizado fondos europeos para el pago de pensiones y defiende la legalidad de efectuar modificaciones presupuestarias”. Sr. Cuerpo: ¿se financiaron o no esos pagos con créditos sobrantes del servicio 50 «Mecanismo de Recuperación y Resiliencia» como afirma el Tribunal de Cuentas? Quizá echar mano de esos fondos de la cuenta 50 fue un recurso transitorio al que recurrió Montero para salir del paso, pero el Tribunal de Cuentas nada dice de que fueran restituidos posteriormente en su totalidad.
Las malas prácticas de la ministra Montero en la ejecución presupuestaria de 2024 podrían haberse repetido en 2025 sólo que multiplicadas. La información publicada en El Mundo el 6 de mayo y recogida en el Brussels Signal el 7 de mayo apuntaba que el gobierno de Sánchez “desvió al menos otros 8.500 millones de euros de partidas previstas con fondos europeos para destinarlos al pago de pensiones, ingreso mínimo vital, otros gastos sociales e incluso aportaciones a Correos” en 2025. De confirmarse esta información, la suma total de fondos empleados irregularmente en 2024 y 2025 alcanzaría 10.889,4 millones. Quizás el Tribunal de Cuentas dé un nuevo tirón de orejas al Gobierno cuando apruebe la ejecución presupuestaria correspondiente a 2025 y todo quede en eso.
“Un detalle que constataría la falta de liquidez del Estado: Al cierre de 2025, la Contabilidad de Caja del Estado elaborada por la IGAE señala que la “C/C del Estado en el BdE” presentaba un saldo de 71 mn”
Una Hacienda marrullera
Desde sus inicios, se ha denunciado la opaca gestión de los recursos del fondo Nueva Generación de la UE realizada por los gobiernos de Sánchez, algo sólo posible, hay que reconocer, porque las propias instituciones de la UE dejaron en manos de los Estados miembros la gestión de los fondos asignados a cada uno de ellos sobre la base de unos planes de recuperación donde se recogían objetivos, compromisos de reforma e hitos con nombres muy altisonantes, pero muy difusos que dificultaban apreciar su finalidad y fiscalizar su cumplimiento (véase, mi artículo “Políticas para la recuperación económica III: valoración del Plan Sánchez”, publicado en El Liberal.cat el 5 de mayo de 2021). En otras palabras, la limitada capacidad de las instituciones europeas para fiscalizar los proyectos que los países receptores han financiado con los fondos asignados a impulsar las transiciones ‘energética’ y ‘digital’, un auténtico cajón de sastre, ha posibilitado distribuirlos con gran opacidad, discrecionalidad y falta de rigor por los gobiernos de Sánchez.
La última actualización de Elisa, la herramienta de visualización de datos del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, fechada el 31 de marzo de 2026, indica que el Ministerio de Hacienda ha realizado convocatorias de proyectos por importe de 94.390 millones de los que se han asignado 79.854 millones a diversos planes, ascendiendo a 66.982 millones la cuantía de las convocatorias resueltas con una tasa de resolución de 71,0 %. La cuestión a responder es qué ha hecho Hacienda con la diferencia entre los recursos convocados y los asignados a proyectos durante estos años: 27.318 (= 94.390 – 66.982) millones. Pues más o menos, algo similar a lo que hacían las entidades bancarias y las cajas de ahorro hasta hace no mucho tiempo cuando un cliente ordenaba una transferencia: se guardaban el dinero y lo utilizaban en su propio beneficios. La utilización de la cuenta 50 «Mecanismo de Recuperación y Resiliencia» nutrida con los recursos provenientes de la UE, depositados en una cuenta del gobierno en el Banco de España, se han podido utilizar para adelantar el pago de las pensiones, otros gastos sociales y deudas de Correos. Según la AIReF (2025) la decisión del Gobierno de aumentar los gastos en defensa hasta de alcanzar 2 % del PIB en 2025 “empieza a reflejarse en los datos: el presupuesto del Ministerio de Defensa muestra un incremento de los créditos iniciales superior en 3.200 millones al aumento total de 2024. En el Ministerio de Industria la subida supera los 3.500 millones”. Todo con los PGE 2023 prorrogados en 2024 y 2025.
Quiero apuntar, por último, un detalle que vendría a constatar la falta de liquidez del Estado. Al cierre de 2025, la Contabilidad de Caja del Estado elaborada por la Intervención General de la Administración del Estado indica que la “Cuenta corriente del Estado en el Banco de España” (CC) presentaba un saldo positivo muy pequeño, 71 millones, en 2025, mientras que la partida “Otros depósitos en el Banco de España” (OD) arrojaba un saldo positivo de 16.758 millones. La situación en 2024 resultaba aún más dramática porque la CC presentaba un saldo negativo de -38.268 millones y la partida OD un saldo positivo de 20.863 millones. Estas cifras sugieren que la CC del gobierno en el Banco de España carecía de margen para afrontar pagos a realizar por Hacienda y Montero echaba mano de la partida OD y la utilizaba como comodín para financiar gastos en 2024 y 2025.
En varios artículos publicados en la revista Consejeros he acuñado la expresión “Efecto Manzanera” para referirme a las sospechas que suscita entre los economistas profesionales la sustitución de Rodríguez Poo, presidente del INE hasta junio de 2021, por Elena Manzanera, traída del Instituto de Estadística y Cartografía de Andalucía, con el expreso mandato de Calviño de revisar la ‘metodología’ de Cuentas Nacionales del INE. Al entender de la vicepresidenta, el INE infravaloraba el crecimiento del PIB y sobrevaloraba la tasa de inflación a la salida de la pandemia y había que poner remedio a semejante desatino cambiando la metodología de las cuentas. Naturalmente, ni Calviño ni Manzanera eran expertas en Contabilidad Nacional. Ahora, podemos añadir otra sombra de duda a la colonización de las instituciones por los gobiernos de Sánchez que bien podríamos denominar el “Efecto Montero”, en honor a las prácticas marrulleras desplegadas por la vicepresidenta y ministra de Hacienda, la bien ida a la que vamos a echar muy poco de menos.
Referencias
AIReF (2025) “Más gasto en defensa, ¿más deuda?”, 31 de octubre. https://www.airef.es/es/divulgacion/mas-gasto-en-defensa-mas-deuda/
El Mundo (2023) “El Tribunal de Cuentas alerta de la opacidad en los fondos europeos: «No hay datos de lo que llega a destinatarios finales»”, 27 de diciembre. https://www.elmundo.es/economia/2023/12/27/658b102cfc6c83a3478b456d.html
El Mundo (2025) “Calviño revela que ‘ayudó’ al INE a elevar los datos de crecimiento económico, pese a que es una injerencia prohibida en la UE”, 9 de noviembre. https://www.elmundo.es/economia/2025/11/09/6910e3b221efa07d6d8b458a.html
IGAE (2026a) “Contabilidad nacional. Serie anual. Operaciones no financieras. Total sector Administraciones públicas y sus subsectores”, Ministerio de Hacienda y Función Pública. https://www.igae.pap.hacienda.gob.es/sitios/igae/es-ES/Contabilidad/ContabilidadNacional/Publicaciones/Paginas/ianofinancierasTotal.aspx
IGAE (2026b) “Prórroga del presupuesto para 2026”, Ministerio de Hacienda y Función Pública. https://www.sepg.pap.hacienda.gob.es/Presup/PGE2025Prorroga/MaestroDocumentos/PGE-ROM/doc/HTM/N_25P_E_V_1_101_1_1_2_A_1.HTM
IGAE (2025a) “Principales indicadores económicos de la actividad económica y financiera del Estado”, diciembre. https://www.igae.pap.hacienda.gob.es/sitios/igae/es-ES/Contabilidad/ContabilidadNacional/Publicaciones/Documents/Ind-2025/2025_12.pdf
IGAE (2025) “Prórroga del presupuesto para 2025”, Ministerio de Hacienda y Función Pública. https://www.sepg.pap.hacienda.gob.es/sitios/sepg/es-ES/Presupuestos/PGE/PGE2024Prorroga/Paginas/PGE2024Prorroga.aspx
IGAE (2024) “Prórroga del presupuesto para 2024”, Ministerio de Hacienda y Función Pública. https://www.sepg.pap.hacienda.gob.es/sitios/sepg/es-ES/Presupuestos/PGE/PGE2023Prorroga/Paginas/PGE2023Prorroga.aspx
IGAE (2023) “Proyecto de Presupuestos Generales del Estado 2023”, Ministerio de Hacienda y Función Pública. https://www.sepg.pap.hacienda.gob.es/sitios/sepg/es-ES/Presupuestos/PGE/ProyectoPGE2023/Paginas/ProyectoPGE2023.aspx
Infodefensa (2025) “El Gobierno inyectará más de 2.000 millones en Defensa para adquisiciones y apoyo logístico”, 6 de abril. https://www.infodefensa.com/
texto-diario/mostrar/5244994/gobierno-inyectara
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Ministerio de Hacienda (2026a) “Presupuestos Generales del Estado Consolidados 2017-2025, prorrogado 2026”, enero. https://www.sepg.pap.hacienda.gob.es/sitios/sepg/es-ES/Presupuestos/DocumentacionEstadisticas/Estadisticas/Documents/2025-P/01%20Presupuestos%20Generales%20del%20Estado%20Consolidados.pdf
Ministerio de Hacienda (2026b) “Estadísticas 2017 -2025 Prorrogado Presupuesto del Estado 2026”, enero. https://www.sepg.pap.hacienda.gob.es/sitios/sepg/es-ES/Presupuestos/DocumentacionEstadisticas/Estadisticas/Documents/2025-P/02%20Presupuestos%20del%20Estado.pdf
Tribunal de Cuentas (2026) “Aprobada la Cuenta General del Estado 2024”, 5 de mayo. https://tcu.es/es/Comunicacion-y-Espacio-Divulgativo/Aprobada-la-Declaracion-de-la-Cuenta-General-del-Estado-2024/
Polo, Clemente (2023) “El PIB ya no es lo que parece”, Consejeros, enero. https://consejeros.es/macroeconomia/c/el-pib-ya-no-es-lo-que-parece/
Polo, Clemente (2026a) “Cuánto la voy a echar de menos”, El Liberal.cat, 29 de marzo. https://www.elliberal.cat/2026/03/29/critica-gestion-maria-jesus-montero-deuda-deficit/
Polo, Clemente (2026b) “Bien ida y mal llegado”, El Liberal.cat, 4 de abril. https://www.elliberal.cat/2026/04/05/bien-ida-y-mal-llegado/
