Com frequência ao longo desta insólita XV Legislatura temos ouvido os líderes do PP e Vox nas Cortes, não assim os sócios do governo de Sánchez, exigir uma e outra vez o cumprimento da obrigação constitucional de apresentar os Orçamentos Gerais do Estado (PGE). A resposta invariável do governo tem sido “agora, agora já apresentamos”, mas a verdade é que a Legislatura começou a 17 de agosto de 2023 e em breve cumprirá o seu terceiro ano sem que os responsáveis pela pasta de Finanças tenham ido ao Congresso para entregar simbolicamente os PGE à presidenta da Câmara Baixa. Os governos de Sánchez encontram-se mais do que cómodos sem orçamentos e a oposição reclama-lhes de forma ingénua e infrutífera que os apresente.
Incumprimento inconstitucional
O mandato constitucional é bastante claro, mas as consequências do seu incumprimento não tanto. O Art. 134 3 da Constituição estabelece que “o Governo deverá apresentar perante o Congresso dos Deputados os Orçamentos Gerais do Estado pelo menos três meses antes da expiração dos do ano anterior” e os governos de Sánchez incumpriram ao não apresentar as contas de 2024 e 2025, três meses antes de expirarem 2023 e 2024, respetivamente. O Art. 134. 4 estabelece que “se a Lei de Orçamentos não for aprovada antes do primeiro dia do exercício económico correspondente, considerar-se-ão automaticamente prorrogados os Orçamentos do exercício anterior até à aprovação dos novos” e os Governos de Sánchez procederam a prorrogar os PGE 2023 em 2024, 2025 e 2026 aproveitando que o ano tinha expirado sem que fossem aprovados os correspondentes orçamentos.
Diante do incumprimento reiterado da obrigação constitucional, a oposição do PP e Vox aproveitou que dispõe de maioria absoluta no Senado para levantar um conflito de atribuições com o Executivo perante o Tribunal Constitucional (TC). A 22 de outubro de 2025, a Câmara aprovou com os 144 votos do PP (101 senadores votaram contra e 14 abstiveram-se) um requerimento ao Governo instando-o a apresentar os PGE 2026 para corrigir uma anomalia democrática. O Governo ignorou o requerimento e o Senado procedeu a formalizar o conflito perante o TC a 22 de dezembro de 2025. O argumento central do Senado sustenta-se no fato de que a falta de apresentação dos PGE e a prorrogação reiterada de orçamentos expirados constitui um incumprimento do mandato constitucional e “solicita ao Tribunal Constitucional que declare que o Governo violou a atribuição constitucional do Senado para participar da aprovação dos PGE, de acordo com os artigos 66.2 e 134.1 da CE, assim como para modificá-los e para controlar a ação do Governo por não apresentar este projeto de lei e pelo abuso que se está a fazer da prorrogação orçamental” O TC admitiu a trâmite a 24 de fevereiro de 2026 o conflito levantado pelo Senado contra o Governo “por não cumprir com o dever constitucional de apresentar Orçamentos Gerais do Estado para os anos 2024, 2025 e 2026”. Um assunto que deveria ser resolvido com a máxima urgência continua à espera no limbo do TC três meses depois.
“Em 2024, foram ampliados créditos em 77.341 milhões, que tiveram de ser suportados com um aumento da dívida viva de 60.323 milhões”
Prorrogações orçamentárias 2024, 2025 e 2026
A gestão de Montero à frente das Finanças até a sua saída a 26 de março demonstrou que se pode aguentar três anos de uma nova legislatura com os PGE 2023, apresentados e aprovados em 2022, eludindo todos os controles parlamentares para tornar realidade as palavras que o número 1 do PSOE e presidente do Governo, plenamente consciente da dificuldade de governar após perder as eleições gerais realizadas a 23 de julho de 2023, dirigiu aos seus em o Comitê Federal realizado a 8 de setembro de 2024: “governaremos com ou sem a oposição, com ou sem a colaboração de um poder legislativo que necessariamente tem que ser mais construtivo”. E se não o for, pior para o poder legislativo.
Circula a crença de que o Governo fica atado de mãos e pés ao ver-se obrigado a adaptar suas políticas às verbas atribuídas no orçamento prorrogado. Nada mais longe da realidade uma vez que o Executivo goza até de maior discricionariedade ao poder modificar as atribuições e aumentar os créditos em Conselho de Ministros sem necessidade de negociar com os grupos parlamentares para conseguir seu apoio no Congresso. A 26 de dezembro de 2023, o Governo aprovou “um acordo pelo qual se estabelecem os critérios de aplicação da prorrogação para 2024 dos Orçamentos Gerais do Estado de 2023”, cumprindo assim “o que está previsto no artigo 134 da Constituição Espanhola, onde se determina que, se não se tiver aprovado uma nova Lei de Orçamentos a 1 de janeiro, considerar-se-ão automaticamente prorrogados os Orçamentos Gerais do exercício anterior até à aprovação de outras contas públicas”.
No acordo indica-se a necessidade de realizar mudanças nas atribuições de verbas como resultado de mudanças na “estrutura organizativa da Administração Geral do Estado”, para concluir que “o orçamento prorrogado do Estado para 2024 ascende a 380.822 milhões de euros”. Este valor é algo inferior ao que figura no projeto de PGE 2023 que “ascende a 386.088 milhões de euros, e nele se integram os créditos correspondentes às investigações e reformas do Plano de Recuperação, Transformação e Resiliência a implementar neste exercício, por um montante de 30.008 milhões” As subsequentes prorrogações orçamentárias aprovadas a 23 de dezembro de 2024 para 2025 e a 23 de dezembro de 2025 para 2026 mantêm o total do orçamento de despesas do Estado em 380.822 milhões. Os Quadros 1 e 2 resumem a evolução do orçamento de despesas do Estado sem consolidar e consolidado desde 2017 até 2025, podendo-se apreciar que efetivamente os números de despesa permanecem congelados desde 2023.
“¿Onde estáo os 27.318 mns de fundos Next Gen convocados mas não atribuídos? ¿Em pensões, em despesas sociais?¿em Correios?”
Um banho de realidade
O Quadro 3 mostra a evolução dos recursos e empregos não financeiros de todas as AA. PP., as Administrações Centrais (AA. CC.), as Comunidades Autónomas (CC. AA.), as Corporações Locais (CC. LL.) e as Administrações da Segurança Social (AA. SS.). Na coluna ‘conceito’ aparecem os recursos e empregos não financeiros das distintas Administrações e nas seguintes colunas os números correspondentes a 2023, 2024 e 2025 e as variações percentuais registadas em 2024 e 2025 e a acumulada nesses dois anos.
Embora os números comentados na seção anterior sugiram que a prorrogação orçamental cumpre o requisito de manter inalterado o orçamento de despesas do Estado e ser uma mera prorrogação, a realidade indica que as despesas não financeiras das Administrações Públicas cresceram a ritmos até superiores ao PIB. O maior aumento até 2025, 16,63 % foi registado precisamente nas AA. CC., seguido pelas AA. SS., 13,75 % e as CC. AA. 13,24 %. Apenas a despesa não financeira da CC. LL, 6,57 %, cresceu substancialmente abaixo do crescimento do PIB nominal, 12,64 %. Nos Quadro 1 e 2, as despesas em pessoal e em bens e serviços permanecem praticamente inalteradas em 2024 e 2025, mas os números de Contabilidade Nacional do IGAE registam aumentos de 13,87 % e 11,76 %, respetivamente entre 2023 e 2025. A conclusão a extrair é que prorrogar os Orçamentos não equivale nem de longe a congelar a despesa, mas sim a dispor de maior discricionariedade para aumentá-la sem prestar contas.
Discordância do Tribunal de Contas PGE 2024
A propósito de prestar contas. Além de assinalar que “o balanço da Segurança Social apresenta por oitavo ano consecutivo um património líquido negativo” que ascendia a 106.138,7 milhões de euros, financiado com empréstimos do Estado cujo montante acumulado alcançava 126.170,2 milhões em 2024, e “a existência de um importante déficit estrutural no âmbito da gestão da Incapacidade Temporária por Contingências Comuns das Mútuas Colaboradoras com a Segurança Social” de 2.677,3 milhões de euros, a nota de imprensa do Tribunal de Contas publicada a 5 de maio, assinalava as seguintes ressalvas na execução orçamental correspondente a 2024:
- 1. Sobreavaliação do resultado orçamental em 4.090,3 milhões de euros por uma incorreta imputação temporal de obrigações e direitos.
- 2. Existência de pagamentos a justificar pendentes de justificação ou aprovação por montante de 1.627,1 milhões de euros.
- 3. Sobreavaliação dos devedores tributários e não tributários por 11.263 milhões de euros.
- 4. Subavaliação de devedores da Segurança Social, SEPE e FOGASA por 2.643,9 milhões de euros.
- 5. Falta de contabilização dos juros de mora das dívidas por quotas da Segurança Social por 781 milhões de euros.
- 6. Dúvidas razoáveis sobre a cobrabilidade da dívida por contribuições sociais das instituições sanitárias públicas e privadas sem fins lucrativos, objeto de moratória desde 1995, por 672,3 milhões de euros.
“A AIReF já aprecia o aumento da despesa em Defesa em 2025. Em Defesa, com um aumento de 3.200 mn em relação a 2024. Em Indústria com 3.500 mn adicionais. Tudo com os PGE 2023 prorrogados”
O Tribunal de Contas sublinhava também que a ausência de PGE criou “incerteza sobre a aplicabilidade em 2024 de determinadas normas vinculadas à gestão orçamental” e obrigado a realizar modificações orçamentárias de tal magnitude que “os créditos definitivos superaram em 77.341,9 milhões de euros os iniciais, dos quais 95 % tiveram que ser financiados apelando à variação do saldo vivo da dívida, embora o bom comportamento das receitas permitisse que essa variação do saldo vivo da dívida não alcançasse este montante”. Em outras palavras, faltou segurança jurídica na gestão orçamental, ampliaram-se os créditos numa soma imensa que inicialmente teve que ser apalancada com aumentos de dívida. E embora o forte aumento das receitas possibilitasse financiar uma parte dos créditos ampliados, o Banco de Espanha cifra em 60.323,9 milhões o aumento da dívida viva em 2024.
Irregularidades na gestão dos fundos europeus
O Tribunal de Contas manifestava também que “a insuficiência do crédito orçamental para atender compromissos inadiáveis de pensões de classes passivas e complementos de pensões mínimas motivou que em novembro de 2024 fossem autorizadas duas modificações por 2.389,4 milhões de euros, ambas financiadas com créditos sobrantes do serviço 50 «Mecanismo de Recuperação e Resiliência», ao considerar que não comprometiam o cumprimento do PRTR nem a capacidade de absorção do MRR”. O Sr. Cuerpo, vice-presidente primeiro e ministro da Economia, negou numa comparação no Senado “ter utilizado fundos europeus para o pagamento de pensões e defende a legalidade de efetuar modificações orçamentárias”. Sr. Cuerpo: financiaram ou não esses pagamentos com créditos sobrantes do serviço 50 «Mecanismo de Recuperação e Resiliência» como afirma o Tribunal de Contas? Talvez recorrer a esses fundos da conta 50 tenha sido um recurso temporário ao qual Montero recorreu para sair do passo, mas o Tribunal de Contas nada diz de que tenham sido restituídos posteriormente na sua totalidade.
As más práticas da ministra Montero na execução orçamental de 2024 poderiam ter-se repetido em 2025 apenas que multiplicadas. A informação publicada em El Mundo a 6 de maio e recolhida no Brussels Signal a 7 de maio apontava que o governo de Sánchez “desviou pelo menos outros 8.500 milhões de euros de verbas previstas com fundos europeus para destiná-los ao pagamento de pensões, rendimento mínimo vital, outros gastos sociais e até contribuições a Correos” em 2025. Se confirmada esta informação, a soma total de fundos utilizados irregularmente em 2024 e 2025 alcançaria 10.889,4 milhões. Talvez o Tribunal de Contas dê um novo puxão de orelhas ao Governo quando aprovar a execução orçamental correspondente a 2025 e tudo fique nisso.
“Um detalhe que confirmaria a falta de liquidez do Estado: No final de 2025, a Contabilidade de Caixa do Estado elaborada pela IGAE indica que a “C/C do Estado no BdE” apresentava um saldo de 71 mn”
Uma Fazenda marrulheira
Desde os seus inícios, tem-se denunciado a opaca gestão dos recursos do fundo Nova Geração da UE realizada pelos governos de Sánchez, algo só possível, há que reconhecer, porque as próprias instituições da UE deixaram nas mãos dos Estados membros a gestão dos fundos atribuídos a cada um deles com base em planos de recuperação onde se recolhiam objetivos, compromissos de reforma e marcos com nomes muito altissonantes, mas muito difusos que dificultavam apreciar a sua finalidade e fiscalizar o seu cumprimento (veja-se, meu artigo “Políticas para a recuperação económica III: avaliação do Plano Sánchez”, publicado em El Liberal.cat a 5 de maio de 2021). Em outras palavras, a limitada capacidade das instituições europeias para fiscalizar os projetos que os países receptores financiaram com os fundos atribuídos a impulsionar as transições ‘energética’ e ‘digital’, um autêntico baú de sastre, possibilitou distribuí-los com grande opacidade, discricionariedade e falta de rigor pelos governos de Sánchez.
A última atualização de Elisa, a ferramenta de visualização de dados do Plano de Recuperação, Transformação e Resiliência, datada a 31 de março de 2026, indica que o Ministério das Finanças realizou convites de projetos por montante de 94.390 milhões dos quais foram atribuídos 79.854 milhões a diversos planos, ascendendo a 66.982 milhões a quantia dos convites resolvidos com uma taxa de resolução de 71,0 %. A questão a responder é o que fez a Fazenda com a diferença entre os recursos convocados e os atribuídos a projetos durante estes anos: 27.318 (= 94.390 – 66.982) milhões. Pois mais ou menos, algo semelhante ao que faziam as entidades bancárias e as caixas de poupança até há não muito tempo quando um cliente ordenava uma transferência: guardavam o dinheiro e utilizavam-no em seu próprio benefício. A utilização da conta 50 «Mecanismo de Recuperação e Resiliência» nutrida com os recursos provenientes da UE, depositados numa conta do governo no Banco de Espanha, pôde ser utilizada para antecipar o pagamento das pensões, outros gastos sociais e dívidas de Correos. Segundo a AIReF (2025) a decisão do Governo de aumentar os gastos em defesa até alcançar 2 % do PIB em 2025 “começa a refletir-se nos dados: o orçamento do Ministério da Defesa mostra um aumento dos créditos iniciais superior em 3.200 milhões ao aumento total de 2024. No Ministério da Indústria a subida supera os 3.500 milhões. Tudo com os PGE 2023 prorrogados em 2024 e 2025.
Quero apontar, por fim, um detalhe que viria a comprovar a falta de liquidez do Estado. Ao fechar de 2025, a Contabilidade de Caixa do Estado elaborada pela Intervenção Geral da Administração do Estado indica que a “Conta corrente do Estado no Banco de Espanha” (CC) apresentava um saldo positivo muito pequeno, 71 milhões, em 2025, enquanto que a partida “Outros depósitos no Banco de Espanha” (OD) apresentava um saldo positivo de 16.758 milhões. A situação em 2024 resultava ainda mais dramática porque a CC apresentava um saldo negativo de -38.268 milhões e a partida OD um saldo positivo de 20.863 milhões. Estes números sugerem que a CC do governo no Banco de Espanha carecia de margem para afrontar pagamentos a realizar pela Fazenda e Montero recorria à partida OD e utilizava-a como comodidade para financiar gastos em 2024 e 2025.
Em vários artigos publicados na revista Conselheiros acuñei a expressão “Efeito Manzanera” para me referir às suspeitas que suscita entre os economistas profissionais a substituição de Rodríguez Poo, presidente do INE até junho de 2021, por Elena Manzanera, vinda do Instituto de Estatística e Cartografia da Andaluzia, com o expresso mandato de Calviño de rever a ‘metodologia’ de Contas Nacionais do INE. Para a vice-presidente, o INE subavaliava o crescimento do PIB e superavaliava a taxa de inflação à saída da pandemia e havia que pôr remédio a semelhante desatino mudando a metodologia das contas. Naturalmente, nem Calviño nem Manzanera eram especialistas em Contabilidade Nacional. Agora, podemos adicionar outra sombra de dúvida à colonização das instituições pelos governos de Sánchez que bem poderíamos denominar o “Efeito Montero”, em honra das práticas marrulheiras desplegadas pela vice-presidente e ministra das Finanças, a bem ida a quem vamos sentir muito pouco a falta.
Referências
AIReF (2025) “Mais gasto em defesa, mais dívida?”, 31 de outubro. https://www.airef.es/es/divulgacion/mas-gasto-en-defensa-mas-deuda/
El Mundo (2023) “O Tribunal de Contas alerta da opacidade nos fundos europeus: «Não há dados do que chega a destinatários finais»”, 27 de dezembro. https://www.elmundo.es/economia/2023/12/27/658b102cfc6c83a3478b456d.html
El Mundo (2025) “Calviño revela que ‘ajudou’ o INE a elevar os dados de crescimento económico, apesar de ser uma ingerência proibida na UE”, 9 de novembro. https://www.elmundo.es/economia/2025/11/09/6910e3b221efa07d6d8b458a.html
IGAE (2026a) “Contabilidade nacional. Série anual. Operações não financeiras. Total setor Administrações públicas e seus subsectores”, Ministério das Finanças e Função Pública. https://www.igae.pap.hacienda.gob.es/sitios/igae/es-ES/Contabilidad/ContabilidadeNacional/Publicaciones/Paginas/ianofinancierasTotal.aspx
IGAE (2026b) “Prorrogação do orçamento para 2026”, Ministério das Finanças e Função Pública. https://www.sepg.pap.hacienda.gob.es/Presup/PGE2025Prorroga/MaestroDocumentos/PGE-ROM/doc/HTM/N_25P_E_V_1_101_1_1_2_A_1.HTM
IGAE (2025a) “Principais indicadores económicos da atividade económica e financeira do Estado”, dezembro. https://www.igae.pap.hacienda.gob.es/sitios/igae/es-ES/Contabilidade/ContabilidadeNacional/Publicacoes/Documents/Ind-2025/2025_12.pdf
IGAE (2025) “Prorrogação do orçamento para 2025”, Ministério das Finanças e Função Pública. https://www.sepg.pap.hacienda.gob.es/sitios/sepg/es-ES/Presupuestos/PGE/PGE2024Prorroga/Paginas/PGE2024Prorroga.aspx
IGAE (2024) “Prorrogação do orçamento para 2024”, Ministério das Finanças e Função Pública. https://www.sepg.pap.hacienda.gob.es/sitios/sepg/es-ES/Presupuestos/PGE/PGE2023Prorroga/Paginas/PGE2023Prorroga.aspx
IGAE (2023) “Projeto de Orçamentos Gerais do Estado 2023”, Ministério das Finanças e Função Pública. https://www.sepg.pap.hacienda.gob.es/sitios/sepg/es-ES/Presupuestos/PGE/ProjetoPGE2023/Paginas/ProjetoPGE2023.aspx
Infodefensa (2025) “O Governo injetará mais de 2.000 milhões em Defesa para aquisições e apoio logístico”, 6 de abril. https://www.infodefensa.com/
texto-diario/mostrar/5244994/gobierno-inyectara
-2000-defensa-millones-adquisiciones-apoyo-logistico
Ministério das Finanças (2026a) “Orçamentos Gerais do Estado Consolidados 2017-2025, prorrogado 2026”, janeiro. https://www.sepg.pap.hacienda.gob.es/sitios/sepg/es-ES/Presupuestos/DocumentacionEstadisticas/Estatisticas/Documents/2025-P/01%20Orçamentos%20Gerais%20do%20Estado%20Consolidados.pdf
Ministério das Finanças (2026b) “Estatísticas 2017 -2025 Prorrogado Orçamento do Estado 2026”, janeiro. https://www.sepg.pap.hacienda.gob.es/sitios/sepg/es-ES/Presupuestos/DocumentacionEstadisticas/Estatisticas/Documents/2025-P/02%20Orçamentos%20do%20Estado.pdf
Tribunal de Contas (2026) “Aprovada a Conta Geral do Estado 2024”, 5 de maio. https://tcu.es/es/Comunicacion-y-Espacio-Divulgativo/Aprovada-la-Declaracion-de-la-Cuenta-General-del-Estado-2024/
Polo, Clemente (2023) “O PIB já não é o que parece”, Conselheiros, janeiro. https://consejeros.es/macroeconomia/c/o-pib-ja-nao-e-o-que-parece/
Polo, Clemente (2026a) “Quanto a vou sentir falta”, El Liberal.cat, 29 de março. https://www.elliberal.cat/2026/03/29/critica-gestion-maria-jesus-montero-deuda-deficit/
Polo, Clemente (2026b) “Bem ida e mal chegada”, El Liberal.cat, 4 de abril. https://www.elliberal.cat/2026/04/05/bem-ida-e-mal-chegada/
