“É paradoxal que um país com uma das esperanças de vida mais altas do mundo (Top 5 global) e uma população de maiores de 65 anos em crescimento constante dedique recursos tão limitados ao seu cuidado. Como se sustenta então o sistema? A resposta é simples e conhecida. Graças a uma rede de segurança que não computa nos orçamentos públicos, o cuidado informal. Se somarmos o custo dos cuidados informais (avaliados a custo de substituição ou custo de oportunidade), o gasto total real em Espanha dispararia, situando-se entre 1,2% e 1,7% do PIB, quase o dobro da cifra atual (0,9%)”. E próximo da média da OCDE (1,8%).
Texto: Sergi Jiménez-Martín (UPF, BSE e FEDEA) e Analía Viola (FEDEA)
FEDEA Apuntes 2026/04. Janeiro de 2026
O sistema de cuidados de longa duração (CLD) em Espanha tem experimentado transformações significativas desde a aprovação da Lei 39/2006, conhecida como Lei de Promoção da Autonomia Pessoal e Atenção às Pessoas em Situação de Dependência (SAAD).
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Introdução
Antes da sua implementação, o modelo espanhol caracterizava-se por uma abordagem fortemente familiarista, com níveis de gasto muito reduzidos em comparação com o ambiente europeu. O SAAD representou um avanço decisivo, ao universalizar o direito a receber uma prestação e estabelecer um quadro estatal de financiamento e coordenação.
Apesar desses avanços, persistem importantes desafios: listas de espera elevadas e desiguais entre comunidades autónomas, forte dependência do cuidado informal, cobertura limitada de serviços profissionais e tensões no financiamento do sistema.
Em breve, completar-se-ão 20 anos da aprovação da Lei de Autonomia e Atenção à Dependência (SAAD). A pergunta que devemos fazer hoje, com os dados em mãos, é se esse direito se consolidou ou se, pelo contrário, continuamos presos a um esquema de promessas a meio cumprir, um financiamento instável e uma certa desigualdade territorial que ainda não sabemos se é positiva (derivada da adaptação às pessoas e ao território) ou negativa (baseada em critérios arbitrários).
Neste documento analisamos alguns problemas e desafios da implementação da atenção à dependência em Espanha. Em primeiro lugar, começamos com uma breve análise da situação de Espanha em algumas dimensões dos CLD em perspectiva comparada. Depois passaremos a analisar o contexto institucional. Posteriormente, examinamos o emprego no setor da dependência e faremos ênfase nos indicadores de gasto em dependência e seu financiamento. Finalmente, expomos as conclusões.
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Cuidados de longa duração em perspectiva comparada
Nesta seção apresenta-se uma análise comparada dos CLD em Espanha e diversos países europeus, com o objetivo de contextualizar o desempenho do sistema espanhol dentro de um quadro internacional. Para isso, são examinados três indicadores-chave que permitem avaliar algumas dimensões na atenção à dependência: 1. limitações em atividades básicas da vida cotidiana (ABVC) como vestir-se, tomar banho, comer e deslocar-se, 2. cobertura das ajudas à dependência e 3. gasto em CLD.
O envelhecimento da população aumenta de forma inevitável a demanda por cuidados de longa duração. Conhecer quantas pessoas apresentam dificuldades para realizar atividades cotidianas é fundamental, pois este indicador oferece uma aproximação direta ao nível de dependência existente na sociedade. Em média na UE27, 47% dos maiores de 65 anos declaram limitações moderadas ou severas em ABVC, diminuindo 4 pp em relação a 2023. Espanha situa-se abaixo da média europeia, com 40% dos maiores de 65 anos a declarar ter limitações em 2024, melhorando em relação ao ano de 2023 (50%).
“Se somarmos a quem espera a avaliação de grau (136.009 pessoas), a quem espera o Programa Individual de Atenção (PIA) (123.857 pessoas) e a quem teve o PIA aprovado mas está à espera de receber a prestação ou serviço que estabelece esse PIA (26.995 pessoas), a cifra superava as 286.000 pessoas a meio do ano passado”
Os CLD de longa duração tendem a ser maiores nos países do norte, que tradicionalmente contam com sistemas mais desenvolvidos. Mesmo assim, Espanha tem experimentado um avanço notável nos últimos anos. No conjunto da OCDE, a maior parte das prestações é prestada em casa, com uma média de 11,6% em 2023. No caso espanhol, esta orientação para a atenção domiciliária é ainda mais marcada: em 2024, 14% das pessoas recebiam apoios em suas casas, em comparação com 2,3% que o faziam em instituições. Pode-se apreciar o aumento notável de quase 5 pp no percentual de pessoas que recebem ajudas em relação ao ano de 2019.
Gasto em CLD em relação ao PIB. Países selecionados OCDE. 2019-2024
2024: apenas Canadá, Dinamarca, Islândia, Irlanda, Itália, Coreia, Luxemburgo, Países Baixos.
Por último, os dados recentes de gasto em CLD mostram que Espanha continua a situar-se atrasada em relação ao contexto europeu. O esforço financeiro destinado a CLD em Espanha situa-se em torno de 0,9%–1% do PIB, uma proporção notavelmente inferior à média da OCDE, que atinge 1,8%. A diferença é ainda mais evidente quando se compara com os países do norte da Europa, onde o investimento oscila entre 3% e 4% do PIB. O gasto em CLD como proporção do gasto total em saúde mostra diferenças significativas entre países. Em 2023, Espanha destinou 10,2%, uma cifra que se situa abaixo da média da OCDE (13,7%). A distância é ainda maior se comparada com os países do norte da Europa, onde este percentual oscila entre 20% e 30%. Em conjunto, os dados indicam que, apesar dos avanços, o esforço relativo de Espanha continua a ser baixo em relação ao das nações europeias com sistemas de cuidados mais consolidados.
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O SAAD
Para entender a magnitude do desafio, é imperativo recordar de onde viemos. Antes da implementação do SAAD, o modelo de cuidado em Espanha era eminentemente “familiarista” (Jiménez e Viola, 2024a). A atenção às pessoas idosas recaía quase exclusivamente nos lares (leia-se: nas mulheres) e a oferta pública limitava-se a serviços oferecidos fundamentalmente a nível local, com um financiamento discricionário e condicionado aos recursos do beneficiário.
A Lei de Dependência de 2006 representou uma mudança de paradigma: a universalização do acesso independentemente da idade, das características demográficas ou dos recursos. No entanto, a implementação deste direito tem sido, sendo generosos, acidentada. Após um início esperançoso, o sistema sofreu a guadaña da crise financeira, com cortes severos na contribuição da administração geral do estado (AGE) no financiamento da dependência entre 2012 e 2019, seguidos de uma forte expansão a partir de 2020.
O financiamento do SAAD provém de uma combinação de recursos do Governo Central, das Comunidades Autónomas e dos copagamentos dos usuários. Nos primeiros anos após a aprovação do SAAD, a carga financeira recaía principalmente sobre as comunidades autónomas. No entanto, nos últimos anos, o Governo Central tem aumentado sua contribuição financeira através de importantes aumentos orçamentários, o que ajudou a corrigir parcialmente a insuficiência de financiamento que afetou o sistema em seus primórdios (Costa-Font, et al., 2025). O design é universalista, mas a implementação está descentralizada, o que gera variações notáveis em tempos de resposta, intensidade de prestações e carteira de serviços.
3.1. As listas de espera e o limbo da dependência
Um dos problemas mais graves do sistema tem sido o chamado limbo da dependência: o prolongado processo administrativo em que ficam presas as pessoas que, mesmo tendo reconhecido seu direito a uma prestação, ainda não acessaram a mesma, ou não conseguem recebê-la a tempo porque falecem nesse processo. Hernández-Pizarro (2016) estimou que entre 5% e 10% das aproximadamente 46.000 pessoas que faleciam a cada ano enquanto aguardavam uma avaliação ou a atribuição de serviços poderiam ter vivido sensivelmente mais se tivessem recebido as prestações no momento adequado.
Evolução do “limbo da dependência” em Espanha. 2009-2024
O limbo da dependência chegou a atingir seu ponto álgido em 2015, quando afetou 385.000 pessoas; para 2024, essa cifra havia descido para 118.333 (7% do total de beneficiários com direito). O Plano de Choque iniciado em 2021 contribuiu para a redução (Jiménez e Viola, 2022), mas persistem diferenças regionais: enquanto Castela e Leão ou Aragão apresentam percentuais quase nulos, Catalunha e País Basco mantêm cifras elevadas.
Não obstante, se somarmos a quem espera a avaliação de grau (136.009 pessoas), a quem espera o Programa Individual de Atenção (PIA) (123.857 pessoas) e a quem teve o PIA aprovado, mas está à espera de receber a prestação ou serviço que estabelece esse PIA (26.995 pessoas), a cifra supera as 286.000 pessoas a meio de 2025.
3.2 Dispersão territorial: 17 sistemas de atenção
Em Espanha, aproximadamente 40% das prestações concedidas são económicas atualmente (especialmente para cuidados familiares-PCF) e 60% correspondem a serviços profissionais. A lei de 2006 nasceu com a vocação de prover serviços (centros de dia, residências, ajuda a domicílio profissional) para profissionalizar o setor e assim liberar as mulheres da carga de cuidados informais. No entanto, a realidade impôs as prestações económicas (mais intensamente nos inícios do SAAD), frequentemente mais baratas para a administração, mas socialmente menos eficientes.
“A carteira de serviços varia muito entre as CCAA, que assumem 60/70% do gasto. Isso gera 17 modelos distintos. Em Catalunha, Murcia e Baleares, as prestações económicas para cuidados familiares representam 45% do total. No País Basco (onde a teleassistência representa 26%) ou Castela e Leão apostaram por uma carteira de serviços profissionais, com taxas de prestações económicas muito menores”
A descentralização permitiu adaptar os serviços ao território, mas também gerou fortes disparidades no acesso e carteira de prestações. A carteira real de serviços varia amplamente entre comunidades, o que gera 17 modelos distintos de atenção. Em Catalunha, Murcia e Baleares, as prestações económicas para cuidados familiares representam cerca de 45-46% do total. Em contrapartida, regiões como o País Basco (por exemplo, a teleassistência representa cerca de 26%) ou Castela e Leão apostaram decididamente por uma carteira de serviços profissionais, com taxas de prestações económicas muito menores.
Tempo médio desde a solicitação até a resolução de prestação (em dias) por CCAA. Junho 2024.
Em matéria de tempos de tramitação também há uma grande divergência. Assim, enquanto em cidades autónomas como Ceuta ou em comunidades como Castela e Leão o tempo médio desde a solicitação até a resolução da prestação é razoável, em regiões como Murcia, Canárias ou Andaluzia os tempos se alongam de forma exasperante. Isso não é apenas um problema administrativo; é um problema de equidade básica.
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Emprego no setor da dependência
Não deveríamos cometer o erro de analisar a dependência apenas como uma partida de gasto. É, também, um investimento com um retorno social e econômico tangível. O setor da dependência tornou-se um motor de emprego relevante em Espanha (Jiménez e Viola, 2024b).
“Não deveríamos cometer o erro de analisar a dependência apenas como uma partida de gasto. Segundo dados da EPA do 2T2024, o setor ocupa mais de 700.000 pessoas, 3,2% do emprego total, com um crescimento interanual de 12%. 82% são mulheres e 23% nasceram no estrangeiro”
Segundo dados da EPA do segundo trimestre de 2024, o setor ocupa mais de 700.000 pessoas, o que representa 3,2% do emprego total e mostra um crescimento interanual de 12%. É um setor em expansão sustentada desde 2018 que não conhece a crise de demanda. A participação do emprego em dependência supera 4% do total em regiões como Estremadura, Castela e Leão, País Basco ou Galícia. No entanto, as condições laborais não são totalmente as desejadas. Podemos distinguir algumas características do mercado laboral neste setor:
- Baixos salários: As remunerações relativas não parecem tocar fundo, o que levanta a dúvida se realmente estamos valorizando socialmente o cuidado como merece.
- Alta temporalidade e parcialidade, embora a reforma laboral pareça ter tido algum impacto na contratação indefinida.
- Feminização extrema: 82% dos trabalhadores são mulheres.
- Dependência da mão de obra imigrante: É um setor de entrada chave, onde 23% dos trabalhadores nasceram fora de Espanha.
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Gastamos muito ou pouco?
Existe uma narrativa recorrente sobre a insustentabilidade do gasto social. No entanto, ao comparar Espanha com a UE, a realidade é que nosso esforço financeiro em cuidados de longa duração é, no mínimo, moderado.
Como já vimos, em termos de PIB, Espanha destina entre 0,9% e 1% a cuidados de longa duração. Esta cifra não apenas palidece em comparação com a média da OCDE (1,8%), mas fica a anos-luz dos países do norte da Europa, que investem entre 3% e 4% de sua riqueza nacional em proteger seus idosos. O mesmo ocorre com o esforço relativo dentro do orçamento de saúde, 10,2% do gasto total em saúde é atribuído à dependência em Espanha, em comparação com 13,7% na média da OCDE e mais de 20% nos países nórdicos.
É paradoxal que um país com uma das esperanças de vida mais altas do mundo (Top 5 global) e uma população de maiores de 65 anos em crescimento constante dedique recursos tão limitados ao seu cuidado. Como se sustenta então o sistema? A resposta é simples e conhecida: graças a uma rede de segurança que não computa nos orçamentos públicos, o cuidado informal (Jiménez e Viola, 2024a).
Se tentarmos monetizar este custo oculto – o “grande custo esquecido” – as cifras mudam radicalmente. As estimativas que realizamos no âmbito de um projeto sobre cuidados de longa duração internacional (Costa-Font, et al, 2025) indicam que, se somarmos o custo dos cuidados informais (avaliados a custo de substituição ou custo de oportunidade), o gasto total real em Espanha dispararia, situando-se entre 1,2% e 1,7% do PIB, quase o dobro da cifra atual. Ou seja, uma parte substancial da fatura da dependência continua a ser paga pelas famílias com seu tempo e sua saúde.
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Quem o financia?
O sistema de financiamento é complexo e fonte constante de tensões entre o governo central e as comunidades autónomas. Originalmente, foi proposta uma corresponsabilidade equilibrada, mas na prática as comunidades acabaram assumindo entre 60% e 70% do gasto.
No entanto, é notável o aumento da contribuição geral do Estado (AGE) desde 2021, passando de 16% a 27% em 2024 e que também se reflete nos Orçamentos Gerais do Estado. Como pode ser visto, o orçamento estatal cresceu de forma significativa desde 2021 (+68% em 2021, +23% em 2022, +21% em 2023), alcançando 3.522 milhões.
No entanto, as contribuições de uns e outros muitas vezes não respondem a critérios observáveis e razoáveis. Observamos que o gasto per capita da AGE e das CCAA responde às teóricas necessidades (medidas pela fração de maiores de 80). Observamos que atualmente o financiamento AGE é algo mais sensível às teóricas necessidades. Isso se torna especialmente evidente quando corrigimos considerando apenas o gasto por maior de 65, a inclinação positiva desaparece para a AGE e até se torna negativa no caso das comunidades. Isso ocorre porque muitas comunidades reagem (negativamente) às melhorias das contribuições AGE e não consideram que um financiamento estável da dependência seja uma de suas prioridades.
Finalmente, há um terceiro pagador do qual se fala menos: o usuário. Costuma-se citar que o copagamento aporta cerca de 20% do financiamento (Jiménez e Viola, 2024b). Estudos recentes (Del Pozo, Oliva e Vilaplana, 2025) sugerem que essa cifra está subestimada. A estatística oficial registra a participação do usuário nos preços públicos, mas ignora o imenso esforço privado que as famílias realizam quando, diante da falta de vagas públicas, devem contratar serviços privados utilizando uma Prestação Vinculada ao Serviço (PEVS) que não cobre o custo real do mercado. Quando se inclui este gasto “de bolso”, a contribuição privada dispara para a faixa de 35-40%, revelando um sistema menos público do que aparenta.
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Reflexões finais
Nos últimos anos, Espanha melhorou notavelmente o financiamento estatal e reduziu o limbo da dependência desde 2021. No entanto, persistem desigualdades territoriais, pressão sobre o cuidado informal e desafios de qualidade assistencial.
“A ausência de uma avaliação sistemática da qualidade assistencial dificulta a melhoria contínua dos serviços. A isso se somam os problemas em recursos humanos -remunerações baixas e deficiências na formação- a necessidade de uma melhor coordenação entre o sistema de saúde e o de cuidados. E de garantir a sustentabilidade financeira do sistema para assegurar sua viabilidade a longo prazo”
Um dos principais desafios do sistema de cuidados relaciona-se com a qualidade e a sustentabilidade. Destaca a ausência de uma avaliação sistemática da qualidade assistencial, o que dificulta a melhoria contínua dos serviços. A isso se somam os problemas em recursos humanos, caracterizados por remunerações baixas e deficiências na formação, assim como a necessidade de uma coordenação mais sólida entre o sistema de saúde e o sistema de cuidados. Além disso, o envelhecimento progressivo da população obriga a garantir a sustentabilidade financeira do sistema para assegurar sua viabilidade a longo prazo.
O gasto público em cuidados de longa duração poderia chegar a 1,8% do PIB em 2050, ou até 3% se Espanha convergir com a média europeia. O modelo atual requer um financiamento previsível, mecanismos homogêneos de acesso e uma redução da dependência do cuidado informal. É necessária uma estratégia nacional baseada em evidências que garanta a equidade territorial e a sustentabilidade do sistema. ♦